México Social (MS): ¿Cómo surge Eva­lúa DF?

Pablo Yanes (PY): Por decreto del Jefe de Gobierno y, posteriormente, por una reforma a la Ley de Desarrollo Social de la Ciudad, en la cual se crea este organis­mo público descentralizado, que tiene niveles de autonomía y gestión técni­ca muy elevados. Fundamentalmente, Evalúa DF es parte del proceso de ins­titucionalización de la política social en la ciudad y de creación de órganos fuer­tes destinados a la evaluación externa, a la medición del grado de avance en el lenguaje de los derechos sociales en la ciudad y la medición de la pobreza, la desigualdad y la evaluación de políticas y programas.

El diseño institucional de este organismo se parece al CONEVAL en términos de que cuenta con un comité de académicos -en el que al me­nos cuatro tienen que perte­necer al SIN-, que es el órgano que toma todas las decisiones sustantivas del organismo. Asimismo, tenemos en co­mún el hecho de que consi­deramos que la medición de la pobreza debe ser multidi­mensional, y éste es un pun­to de partida importante; sin embargo, el tema es cómo medir la pobreza de carácter multidimensional.

Por otra parte, difiere del Consejo en dos cuestiones: la primera es que se estableció por ley que los conseje­ros ciudadanos, durante el periodo en que se encuentran en función, son inamo­vibles; y la segunda, un tema de mucha relevancia, es que a sus Recomendacio­nes se le dio un carácter vinculatorio: de este modo se establece que, de emitirse una Recomendación, los órganos eva­luados tienen la responsabilidad jurídica de dar una respuesta formal; en caso de ser aceptadas, se abre un proceso y se de­fine un cronograma para medir el grado de avance en su cumplimiento. Si no son aceptadas, y a juicio de Evalúa DF, los ar­gumentos ofrecidos carecen de consisten­cia, se abre un proceso de controversia.

MS: ¿Qué distingue al método de Evalúa DF de la medición del CONEVAL?

PY: A diferencia del CONEVAL, en Eva­lúa DF se agrega la categoría de tiempo como uno de los componentes de la me­dición multidimensional; en el caso del CONEVAL, se tienen en cuenta el ingre­so y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), mientras que el método de Evalúa DF tiene que ver con ingresos, las NBI y la disponibilidad de tiempo de los inte­grantes de los hogares.  

Otro aspecto importante a destacar es cómo se articulan las carencias en algu­no de estos dos ámbitos: de pobreza de ingresos y de pobreza por NBI. Conside­ramos que la pobreza es un elemento adi­tivo, es decir, que se es pobre si se cumple con alguna de las dos condiciones, y no sólo cuando se cumplen simultáneamen­te ambas; es decir, se puede ser “pobre por ingresos” y “no pobre por NBI”, o al revés, pero el balance es que eres pobre.  

En el caso del CONEVAL, para ser pobre tienes que cumplir con las dos ca­racterísticas, es decir, serlo “por ingresos” y “por NBI”; esto tiende a subestimar la magnitud de la pobreza y seguramente está produciendo errores de exclusión en términos de que, personas que viven en condiciones de pobreza, como no cum­plen con las dos condiciones, son exclui­das en el cómputo final. Según ambas perspectivas, la medición de la pobreza tiene dimensiones distintas.

Nosotros consideramos que para un país como México lo correcto es consi­derar a una persona como pobre, cuan­do cumple con alguna de las condiciones y no forzosamente con las dos, porque estamos seguros de que con la metodo­logía que seguimos, no cometemos nin­gún error de exclusión: no nos quedan pobres fuera, ya que pueden serlo por la vía de los ingresos, por la vía de NBI o por ambas. Para ser no pobre, desde la perspectiva de Evalúa DF, es necesario no serlo en ninguna de ellas.  

Lo anterior porque desde mi punto de vista es paradójico que la pobreza multidi­mensional tienda a ser significativamente menor que la pobreza por ingresos, cuan­do lo lógico es que en un país con tantas carencias, uno puede estar en situación de pobreza por una vía o por la otra.

Los "vulnerables" también son pobres

MS: ¿Cuáles son las principales implica­ciones de las diferencias en los resultados de ambas mediciones?

PY: Para nosotros el tema es quiénes son los pobres. Consideramos que hay un nivel de pobreza, tanto en la ciudad como en el país, muy superior al que registra el CONEVAL, porque nosotros establecemos un método que busca el mínimo error, ya que, el estar en condición de algu­na carencia, cuando no hay un mecanismo de compensación vía el ingreso, es estar en una situación evidente de pobreza.

Conforme al CONEVAL, la pobreza en el Distrito Federal es de 28.7%, y para nosotros está en alrededor del 66%, lo que implica magnitudes y en­foques diferentes para la polí­tica social. Aquí se justificaría priorizar la focalización y se tendrían que hacer políticas de mucho mayor alcance.

Sin embargo, si dentro de la medición del CONEVAL se suman el total de po­bres y de vulnerables, da como resultado una cifra bastante parecida a la obteni­da por Evalúa DF. La cuestión es, por lo tanto, si los “vulnerables” son parte de la población pobre del país o no, y nosotros consideramos que sí.

Existe una diferencia importante en el método de medición: el nuestro pon­dera los niveles de acceso, porque esta­blece un umbral de satisfacción y una gradación de acceso, y permite aprove­char al máximo la información disponi­ble; es decir, no se vuelve “A” o “B”, y así tanto en acceso a la salud, como al agua y a la educación. Por ejemplo:

• Acceso al agua potable sería equiva­lente a 1, lo cual significa que se tiene acceso al agua potable de manera per­manente dentro de la vivienda  

• Acceso a agua potable dentro de la vi­vienda, pero sólo dos veces a la semana sería equivalente a 0.75

• Acceso a agua potable por medio de una pipa que llega una vez por semana equivaldría a 0.25

Y, en este sentido, el CONEVAL esta­blece un umbral bajo con un esquema dicotómico en el que es “0” o es “1”, y que tiende a una lógica de mínimos de bien­estar, independientemente de la calidad de los servicios. Ese es un error grave.

Aumento en pobreza no correspondió a magnitud de la crisis

MS: ¿Qué explica los niveles de aumento de la pobreza ante la gran caída del in­greso entre 2008 y 2010?

PY: En Evalúa DF, en esta última medi­ción, no queríamos saber si había aumen­tado o disminuido la pobreza, el consenso era que, ante la magnitud de la crisis del empleo y del ingreso, era claro que venía un crecimiento de la pobreza, pero la pre­gunta era: ¿de cuánto?, y creo que no hay correspondencia entre la magnitud de la caída del ingreso y el relativamente pe­queño aumento de la pobreza.

Durante la crisis se registraron caídas del ingreso que van de alrededor del 6 al 13%, y un aumento en la pobreza del 1.7%, y esto habría que revisarlo, porque el país ha pasado por una crisis de em­pleo y de ingreso muy fuerte, y lo que el CONEVAL denomina como “población no pobre” más la “no vulnerable” aumen­tó el 1.3%, es decir, pareciera ser que una gran crisis no nos afecta tanto, y esto hay que revisarlo.

Esto puede dar una lectura equivocada en el sentido de que la economía no es tan relevante en la política social, cuando en realidad es estratégica. La pobreza ha te­nido un comportamiento claramente pro cíclico en México, y en este caso hay una gran diferencia entre la intensidad del ci­clo económico y la tendencia de la pobre­za, pues la economía presentó una caída muy importante y pareciera ser, según las mediciones, que la pobreza no tuvo un in­cremento tan significativo. Existe el ries­go de que estemos sobredimensionando el avance en las NBI y se esté utilizando como un proceso de sobrecompensación ante la caída del ingreso.

El gobierno federal optó por una política muy ortodoxa frente a la cri­sis. Mientras en el mundo se estaban haciendo intervenciones públicas muy importantes de estímulo a la demanda y de inversión pública en montos muy sig­nificativos; por el contrario, en México prácticamente no tuvimos un diseño de política anti cíclica de gran calado.

Es fundamental asumir una nueva articulación entre política económica y política social: hay que transformar la primera e intensificar la segunda, y no hacer una lectura complaciente de lo que ha pasado, pues los temas de la política económica, el modelo económico, el pa­pel del salario y las estrategias redistri­butivas son fundamentales, y pequeñas intervenciones públicas no significa que haya efectivos procesos de protección e inclusión social.

Alguien que tiene una carencia no es vulnerable, es vulnerado. Si una persona ya no tuvo acceso a la educación o a la sa­lud, es parte de una población con caren­cias reales. Nosotros hemos optado por establecer elementos de vida digna, pues donde hay una carencia hay mucho que hacer, y de esto se deriva la magnitud de la política social.

Dos tercios de la población del Distri­to Federal no tiene el ingreso suficiente ni la satisfacción básica de sus derechos, o alguno de los dos, y ellos deben ser la prioridad de la política social; la focaliza­ción no debe ser el eje exclusivo de la polí­tica, sino sólo un factor complementario.

Ha llegado el momento de hacer una recapitulación de los 10 años en los que se ha llevado a cabo la medición de la po­breza, y realizar, a la luz de la aplicación de diferentes métodos para una misma realidad, un balance de las consisten­cias y las debilidades de los métodos, así como de las metodologías que se han utilizado, porque la tendencia ha sido que a los cambios en éstas corresponde siempre una caída en la pobreza. Lo que tenemos que ver, entonces, es si es un cambio en la realidad o un cambio en la metodología.•