Los atlas de riesgos tienen una función de primera importancia para nuestro territorio: entender y hacer de conocimiento de la sociedad los componentes y causas del riesgo. Un atlas de riesgos debería traducir ese conocimiento en instrumentos de gestión pública: es decir, deberían ser una vía para orientar las inversiones del Estado para reducir, mitigar y reaccionar adecuadamente ante una coyuntura crítica. Su objetivo último es evitar impactos negativos en la vida social, el más grave de los cuales es sin duda, el desastre.
Escrito por: Dra. Naxhelli Ruiz
Sin embargo, los atlas de riesgo, especialmente los municipales, resultan limitados respecto a la complejidad de los fenómenos físicos y sociales que se presentan en los territorios. Especialmente en el caso de las zonas urbanas, se dan procesos en gran escala y con un dinamismo tal, que difícilmente quedan plasmados en un atlas de riesgos; por ejemplo, la extracción a gran escala de agua subterránea, o la desaparición de las áreas verdes se asocian en parte a la falta de infiltración de lluvia y al fenómeno de isla de calor urbana. Y, sin embargo, estos procesos generan una gran vulnerabilidad física, determinante para entender los impactos de los desastres.
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A este problema básico, se suma las múltiples necesidades sociales ante las que los atlas de riesgos deberían responder ágilmente. Algunos ejemplos de esto son las acciones de respuesta rápida como parte de un alertamiento temprano; la planeación de los usos de suelo; u orientar la inversión preventiva de acciones de mitigación. Es decir, hay una serie de demandas sobre los atlas de riesgos que, en su mayoría, quedan sin una respuesta satisfactoria.
Desde hace varios años, diferentes grupos de expertos han puesto sobre la mesa el problema de cómo hacer que estos instrumentos cartográficos tengan un papel relevante en la toma de decisiones públicas. En la mayoría de los casos, se parte de que el problema clave para incidir de manera efectiva en estas necesidades públicas es un problema técnico o metodológico de la forma como se construyen los mapas. Entre las limitaciones consideradas como más importantes están la falta y costo de generar la información, las carencias de modelado espacial de los fenómenos peligrosos, o la falta de representaciones dinámicas de éstos en un sistema de información geográfica.
Sin dejar de lado que, efectivamente, los problemas antes mencionados sin duda deben ser solventados, es importante ahondar en otros aspectos administrativos y jurídicos que están detrás de la elaboración y uso de este tipo de cartografía, de las cuales se habla mucho menos. Para ello, hay que recordar que el primer programa público para financiar este tipo de herramientas fue el Programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos (PRAH), en el año 2010, en la entonces SEDESOL. El programa se enfocaba en una función muy específica de los atlas -la determinación de las “zonas de riesgo” que ayudaban a orientar la inversión pública en mejoramiento urbano-, y se basaban en una colaboración financiera entre la federación y los municipios, en la cual la primera ponía un 70% de su costo, y el municipio, un 30%.
Sin embargo, desde su primera versión, los lineamientos de los atlas se han enfocado de manera prioritaria en el análisis de peligros y amenazas. Estos análisis parten, sobre todo, en estudios científicos que requieren tiempo e investigación en ciencia básica. El desarrollo de esos estudios significa una carrera contra el tiempo para los consultores contratados por los municipios, debido a que deben entregar todo el atlas en un año fiscal, considerando que en el mejor de los casos hayan sido contratados a inicios del año.
A pesar de que los lineamientos existentes y las guías publicadas por el Centro Nacional de Prevención de Desastres han mejorado sustancialmente en la última década las metodologías de estudio de algunos de estos fenómenos, en dichos lineamientos todavía no se considera un análisis consolidado de escenarios de riesgo, con sus respectivos daños, pérdidas e impactos probables. Tampoco existe una metodología estandarizada de determinación de riesgos aceptables o tolerables, ni tampoco hay orientaciones sobre cartografía de los procesos de gestión de riesgos.
Es decir, en el mejor de los casos, podemos contar con modelos sobre los fenómenos peligrosos, y quizá de algunas vulnerabilidades físicas y sociales. Sin embargo, en general, los atlas municipales no tienen contenido prospectivo para ver los escenarios de riesgo; ni tampoco desarrollan ningún tipo de cartografía orientada específicamente para que un municipio pueda tomar las decisiones que le competen, como por ejemplo rutas de evacuación, restricciones de uso de suelo o sitios prioritarios para mitigación de amenazas.
Es momento de que reflexionemos sobre dos aspectos clave para tener mejores atlas de riesgo. El primero es cómo se producen: en lugar de financiarlo y contratarlo municipio por municipio, en un horizonte temporal de un año, se requiere una estrategia nacional que promueva la creación de infraestructuras de datos espaciales en cada entidad federativa que contengan estudios de ciencia básica, bases de datos públicas e insumos de alta resolución, temporalidad adecuada y escala apropiada, que sean elaborados por instituciones de educación superior de cada entidad federativa, lo cual no sólo representaría una mejor calidad en los insumos de los atlas de riesgos, sino un ahorro considerable en su costo. A partir de estos insumos, los atlas municipales podrían enfocarse en sus necesidades de administración del territorio, y contratar o desarrollar la cartografía relacionada con escenarios y procesos gestión de riesgo que requieren para actuar y tomar decisiones. Un padrón nacional de consultores certificados en atlas de riesgos puede generar en este punto enormes beneficios para los municipios.
El segundo aspecto tiene que ver con las categorías jurídicas que se desprenden de los atlas de riesgos. Definir un espacio geográfico como de “alto riesgo”, requiere determinar en términos jurídicos específicos las acciones o restricciones concretas que eso debe implicar. Por ejemplo, en otros países, hay experiencias y metodologías claras respecto a los criterios de tolerabilidad en materias como construcción, instalación y calidad de infraestructuras o determinación de usos de suelo permitidos, a partir de la estimación de sus posibles consecuencias.
En ese sentido, hasta que no tengamos atlas de riesgos específicos, dinámicos y jurídicamente vinculantes, será difícil que logremos cubrir las necesidades de reducción de riesgos en el territorio, y avancemos en las acciones imperiosas de reducción de riesgo de desastres que nuestro país necesita con urgencia.
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