Una vez identificadas diversas fallas en la gobernanza, pasemos a examinar ciertos rasgos peculiares de la política macroeconómica en el mundo desarrollado. Punto de partida es el cambio de régimen de política macro en los Estados Unidos y, en general, en las economías desarrolladas.[1] El alza aguda, persistente de la inflación -detonada por factores de oferta- ha llevado a la FED a abandonar la política monetaria laxa que -combinada con una política fiscal austera- prevaleció desde hace más de una década como herencia de la crisis financiera de 2008-09. Este giro se acompaña por el compromiso de la administración Biden con un programa ambicioso de renovación de la infraestructura y transformación de su matriz productiva liderada por la inversión pública e incentivos a la innovación y al desarrollo. Es decir, la política fiscal tiene orientación expansiva, frente a una monetaria que empuja en sentido inverso. Así, en menos de un año, la orientación de ambas giró 180 grados. En este pulso, la FED amenaza descomponer el mejor mercado laboral que ha vivido la presente generación en los EUA y parte del mundo industrializado.[2]
Escrito por: Juan Carlos Moreno-Brid, Profesor de la Facultad de Economía, UNAM, con Edgar Pérez Medina y Lorenzo Nalin
Este giro de la política macro no se da en América Latina. Tenemos ambas, la fiscal y la monetaria alineadas hacia la contracción de la demanda efectiva. Para empezar, la vasta mayoría de sus economías tiene -desde antes y más por la respuesta al COVID- escaso espacio fiscal. Son contadas las que pueden ejercer gastos importantes adicionales sea para motivos sociales ya no se diga para modernizar la infraestructura o adaptarse al cambio climático dado el deterioro en sus cocientes deuda a PIB y el aumento en las tasas de interés mundiales y locales. Algunas han aplicado subsidios para paliar el costo de energéticos y alimentos prioritarios, lo que presiona sus finanzas. Con todo es de esperar que se reviertan todavía más los avances en el combate a la pobreza y la indigencia.
Ingrata combinación de inflación con recesión está a la puerta. Y, con ello, viejos dilemas de la política económica en la región piden paso. ¿Cómo ampliar el espacio fiscal y ahora en una fase recesiva del ciclo económico con inflación? ¿Qué tanto puede la Banca Central en la región desacoplar su tasa de interés de referencia de los movimientos de la FED sin violentar la restricción de balanza de pagos, excesiva depreciación cambiaria o pérdida de reservas? Dada la apertura de sus mercados financieros domésticos, los Bancos Centrales de la región tienen escasa alternativa a elevar su tasa de interés de referencia casi pari passu con la FED para evitar fuga de capitales o poner en cuestionamiento la credibilidad de su compromiso estabilizador.
En la coyuntura es difícil, por decir lo menos, introducir controles a los flujos financieros internacionales de corto plazo, sin desestabilizar el mercado cambiario. En el interim, habría que hacer esfuerzos para recabar lo más detalladamente posible información sobre el perfil de la deuda externa del sector privado y del paraestatal, evaluar los vencimientos de créditos externos y sus descalces en hojas de balance. Especial atención merecen en este análisis las entidades financieras bancarias y no bancarias. En el mediano plazo -es decir superada la coyuntura y ojalá sin que haya ahogados antes de tapar el pozo- las economías de la región deben analizar a fondo sus opciones para administrar los flujos de capitales. Estas medidas deben verse, no solo como instrumentos de última instancia ante choques externos, sino como parte legítima del arsenal de políticas macro. Incentivos y reglas para reducir la exposición en moneda extranjera y los riesgos de descalce deberían ser uso normal de la macro.[3]
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Otras medidas incluyen las siguientes: i) ampliar líneas y acuerdos bilaterales de swaps, ii) aumentar la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG) y modificar su asignación para favorecer a las economías más necesitadas, iii) incrementar los recursos de los bancos multilaterales de desarrollo y de las agencias financieras internacionales para estos fines, iv) reformar el marco de renegociación de deuda soberana hacia un enfoque que no sea de caso por caso, y cuente con cláusulas de acción colectiva, v) fortalecer acuerdos regionales como el Fondo Latinoamericano de Reserva (FLAR), y vi) en un horizonte de largo plazo habrá que revisar la dinámica de las instituciones de Bretton Woods, sobre todo en cuanto a sus mecanismos e instrumentos de apoyo a economías en “stress” de deuda y riesgo de insolvencia.[4]
Los temas anteriores se enlazan con el de coordinación de políticas macro; punto de debate económico en el mundo desarrollado, y debería serlo en el nuestro. La visión convencional se asentaba, simplificándola, en la autonomía de una banca central comprometida con la estabilidad de precios y la solvencia del sistema financiero, en independencia de la política fiscal. Por así decirlo, en esa óptica la coordinación se debería dar con dominancia de la política monetaria, con la fiscal apuntando a preservar la deuda pública en una trayectoria sustentable, con un balance hacendario no negativo de mediano plazo.[5] Punto crucial en esa perspectiva es evitar que las presiones políticas obliguen a que la Banca Central financie el déficit público, a que esté ajena a presiones políticas.
Esta forma de coordinación ha dejado de ser funcional a la estabilidad económica, y de hecho social. Por una parte, tal macro institucional no evita que la Banca Central -en su toma de decisiones, de diseño y puesta en marcha de políticas- dé prelación a intereses del sector financiero por encima de los de los sectores productivos. Más aún, la dominancia monetaria actual en comparsa con énfasis en la austeridad fiscal impone sesgos recesivos en la economía. Caso típico es los EUA cuyo repunte y mejora en el mercado laboral, está siendo clausurado por el giro de las políticas monetarias.[6] Y, preocupante, hay consenso que el alza de tasas de interés es poco efectiva para contrarrestar inflaciones originadas en choques de oferta. Sumemos, además, que en el caso de EUA la política fiscal contra cíclica en 2020-21 generó un “ahorro extraordinario” en su población. El NBER estima que, a mediados de 2022, éste era de 350 mil millones de dólares entre los hogares en la mitad baja de la distribución del ingreso (aproximadamente 5,500 dólares por hogar), y de 1.35 billones de dólares en los de la más alta.[7]
El único argumento a favor de la medida, curiosamente, es que ayuda a mantener la credibilidad de los mercados en el compromiso de la Banca Central con el combate a la inflación, y con ello a reducir la probabilidad de desanclar las expectativas correspondientes de la meta del alza anual de precios marcada por dicha institución. Al respecto, la reciente declaración de la primer ministro de Finlandia, Sanna Marin, resuena con estridencia:
“Hay algo severamente mal en las ideas prevalecientes sobre política monetaria cuando los bancos centrales protegen su credibilidad empujando a las economías a la recesión” [8]
Más temprano que tarde, los bancos centrales tendrán que modificar su ámbito de acción y de operación en asuntos fundamentales. ¿En qué medida deben tomar acciones que ayuden a combatir el cambio climático? ¿Qué debe hacer la banca central para reducir la desigualdad? En síntesis, ¿Qué papel debe tener la banca central en el diseño e instrumentación de una agenda de desarrollo robusto, sostenido, sustentable e incluyente?
Circunscribiéndonos a temas macro convencionales, algunos expertos han señalado que la banca central en el mundo desarrollado está en ruta a abandonar, por decisión o por accidente, sus metas de inflación de 2% por otras más elevadas en la conducción de su política monetaria.[9] Rogoff ha sugerido hace unos meses subirla en dos o tres puntos porcentuales. En su opinión sería mejor permitir a la banca central instrumente una política efectiva de tasa de interés negativa para fortalecer la resiliencia del sistema financiero.[10]
Sin menospreciar la importancia de las otras interrogantes, nos concentramos, por lo pronto, en la propuesta sobre el cambio de la meta anual de inflación. ¿Quién o quiénes deben considerar y tomar esa decisión? ¿La Banca Central de manera aislada, o en diálogo, o coordinación con otras autoridades? En tanto que dicha medida tendría impacto sobre las finanzas públicas parece conveniente, incluso necesario, un diálogo con Hacienda, ¿Y por qué no también un diálogo con el legislativo?
Así desembocamos en nodos centrales de economía política no solamente de política económica. ¿Cuáles son las bases de legitimidad de los poderes de la banca central en diversos ámbitos de la política económica? Esta pregunta dejó de ser académica en la coyuntura actual. Como señala Sandbu: “… quienes defienden la independencia de la banca central deben pensar en cuál es su legitimidad democrática” y asevera que “hay ya una corriente política de rechazo a la conducción de la política monetaria al uso”.[11]
Paul Tucker, en su libro Unelected Power, examina como históricamente la banca central se ha abrogado prerrogativas en materia de fijación de objetivos monetarios y financieros, más allá de aquellas ligadas al diseño técnico y la aplicación de instrumentos monetarios.[12] Esta ocupación de un espacio político central es resultado, en parte, de la argumentación de la mayor expertise técnica de la banca central en un marco de autonomía alegando que ésta garantiza mayor eficiencia y eficacia en la conducción de la política monetaria, no sujeta a la influencia de presiones políticas. Esta es una hipótesis debatible. La independencia/autonomía, de hecho, tiene muy diversas dimensiones, y cada una de ellas puede o no incidir en la calidad, efectividad y legitimidad de la Banca Central en el cumplimiento de su mandato.[13] El FMI señaló décadas atrás que “ni la independencia legal de la banca central, ni el mantenimiento de presupuestos balanceados del sector público, ni la aplicación de reglas monetarias estrictas garantizan una coordinación efectiva de las políticas monetarias y fiscales.”[14] Coincidimos con la afirmación de que “la credibilidad misma de la banca central es solamente tan válida como la credibilidad del régimen macroeconómico en su conjunto.”[15]
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Pero en parte también ha influido la decisión explícita o implícita del legislativo de abstenerse de participar en esas deliberaciones. Tal retiro ha dejado la toma de ciertas decisiones clave en materia monetaria en manos de poderes no-electos. Empero, incluso Milton Friedman concluía que las respuestas a las crisis involucran ineludiblemente decisiones políticas que no deben ser dejadas a merced de quienes están en puestos de poder por otras razones distintas a su elección por la población.[16]
De hecho, una crítica que cobra fuerza es que la práctica de la banca central se ha ganado su alienación de la ciudadanía, incluyendo a buena parte del legislativo. Sus decisiones en la fijación de objetivos, de metas de política, y su instrumentación han pasado a ser vistas como cuestiones de iniciados en la Banca Central. A ser decididas -para bien o para mal- por expertos sin diálogo alguno con nadie más. Publicar las minutas de las reuniones de la junta monetaria, no es suficiente. Esta alienación va en detrimento del desempeño y de la legitimidad de la banca central y, por demás importante, también mina la vida en democracia.[17]
Retomando el punto, en caso de que sea acordada un alza en la tasa de inflación objetivo, esa medida habría que acompañarla de cambios en la política fiscal para cimentar la percepción en los mercados y agentes que la banca central y el gobierno siguen comprometidos con la estabilidad de precios. Algunos de esos cambios en lo hacendario implicarían reasignar o modificar el gasto, el ingreso con implicaciones sobre el financiamiento. Sería una medida monetaria crucial con notables implicaciones fiscales y, por ende, con incidencia social y económica.
¿Cuál debe ser la ruta de reconstrucción institucional para que la ciudadanía, el legislativo reconquiste de la banca central (unelected power por excelencia) el derecho a participar en el diálogo con miras a influir en la fijación de objetivos de la política macro? ¿Cómo debe replantearse la coordinación entre las política monetaria y fiscal? En el caso de la política hacendaria, la creación de consejos fiscales, dependientes del legislativo, son un instrumento técnico y democrático para incidir más en la política de ingresos y gastos. Permiten mejor análisis de proyectos ex-ante y su valoración ex-post, monitoreo y validación de supuestos con base en un plan de desarrollo que respete la estabilidad nominal y real. ¿Cuál sería una institución correspondiente para la política monetaria? En todo caso, ¿Cómo debe hacerse la coordinación entre ambas políticas? De referencia útil se tiene un comunicado reciente de la Comisión Europea al Parlamento Europeo haciendo un llamado a actualizar las reglas fiscales asociadas a la unión monetaria y económica suspendidas desde el 2020. “La intención de la Comisión es diseñar un marco que sea más sencillo, más transparente y efectivo con más “apropiación nacional” y mejor cumplimiento (national ownership and better enforcement)”.[18]
Los actuales tiempos interesantes, marcados por la combinación de efectos externos sumamente adversos con fallas estructurales internas de larga data, minan el crecimiento, la estabilidad monetaria y financiera de América Latina, y presionan su solvencia fiscal y la de empresas del sector privado y del paraestatal. La amenaza a la recuperación de la actividad y del empleo y al bienestar de la población puede desembocar en conflictos sociales y políticos. Expresó recientemente el primer mandatario de Costa Rica que, de no resolverse pronto y bien la problemática, se corre el riesgo de perder la democracia tal y como la hemos conocido. En similar dirección, señala Mazzucato:
“el resentimiento o el hartazgo de la población, sobre todo de la mayoría menos privilegiada con la injusticia, corrupción e impunidad, con su impotencia para alterar los destinos de la nación, y su desconfianza de las élites erosiona instituciones clave de la democracia y es un caldo de cultivo para el populismo y el autoritarismo en cualquier nación de la región e independientemente del partido en el poder.”[19]
Nuestro futuro económico, social y político estará marcado por la respuesta que se dé a la crisis actual. CEPAL ve imperativo no solo identificar ¿Qué hay que hacer? sino ¿Cómo hacerlo? En materia de la instrumentación y coordinación de las políticas monetarias y fiscales, la respuesta, más allá de aspectos técnicos, tiene una vertiente política. Esta es la de lograr que las políticas públicas -en sus “qués” y “ cómos”- estén más legitimadas socialmente. Ello requiere diálogo franco y amplio de las autoridades de la macro -la banca central y hacienda- con los actores políticos relevantes, incluyendo -sobra decir- los legisladores. Para ello, es indispensable un congreso responsable, en que las decisiones no se tomen por simple mayoriteo partidista; que sea conformado por diputados y senadores convencidos en la separación de poderes. Estos diálogos en ámbitos técnicos, en espacios ciudadanos, de la sociedad civil y del legislativo ayudarán a que la política monetaria y la fiscal, en cuanto a sus metas y objetivos, dejen de verse como ámbitos ajenos a la ciudadanía. Conseguir esa legitimidad hará mejor, más eficiente y eficaz su instrumentación. El presente y el futuro bienestar de nuestras poblaciones está en juego y, con ello, el avance o retroceso en la vida democrática de las naciones.
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[1] Ver análisis profundo en The Economist (2022). “The World Economy: Regime change”, oct.7-14
[2] Sandbu, Martin (2022). “Central banks are risking the best jobs market in a generation” Financial Times, oct. 9.
[3] Como señaló Alice Amsden sobre la crisis financiera del 1997 en Asia, la liberalización financiera y de la cuenta de capitales no trajo un mayor crecimiento económico sino mayor fragilidad y sucesión de crisis.
[4] Ver Kevin P., Gallagher, Kevin y Richard Kozul-Wright (2022) “The Case for a New Bretton Woods” Polity Press.
[5] Chowdhury, Anis y Jomo Kwame Sundaram (2022). “Macroeconomic Policy Coordination More One-Sided, Ineffective”, Challenging Development, nov. 1; y Jomo (2022) “Stop Worshipping Central Banks”, Challenging Development, nov. 1.
[6] Curiosamente, ya unos años atrás, a raía de la instrumentación de políticas monetarias muy laxas, Larry Summers señaló que una de las causas del estancamiento secular era el bajo nivel de las tasas de interés reales. Ver Summers, Larry (2015). “Reflections on Secular Stagnation”. Discurso en Julius Rabinowitz Center, Universidad de Princeton, feb. 19
[7] Aladangady, Aditya, David Cho, Laura Feiveson, and Eugenio Pinto (2022). “Excess Savings during the COVID-19 Pandemic,” FEDS Notes. Washington: Board of Governors of the Federal Reserve System, oct. 21,
[8] La cita original es “There is something seriously wrong with the prevailing ideas of monetary policy when central banks protect their credibility by driving economies into recession”. (Sandbu 2022).
[9] The Economist (2022). “Policy makers are likely to jettison their 2% inflation targets”, Report Regime Change, oct 16.
[10] Rogoff, Kenneth (2022). “Rethinking Maximalist Macro Policy”, Project Syndicate, jun. 22.
[11] Sandbu, Martin (2022). “A political backlash against monetary policy is looming”, Financial Times, oct. 23.
[12] Tucker, Paul (2019). “Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State”. Princeton University Press.
[13] Ver Pérez-Caldentey, Esteban (2020). “Un ensayo crítico sobre la independencia/autonomía de la banca central según el paradigma dominante”. Investigación Económica, vol. LXXIX, núm. 311, ene-mar.
[14] Ver Lauresn, Bernard y Enrique G. de la Piedra (1998). “Coordination of Monetary and Fiscal Policies”, IMF Working paper WP/98/25. Fondo Monetario Internacional, mar.
[15] Sandbu, Martin (2022).
[16] Friedman, Milton (1985). “The Case for Overhauling the Federal Reserve”, Challenge, Vol.28, No. 3, jul/ago.
[17] Panico, Carlo et al (2011). “Central Bank Independence and Democracy: A Historical Perspective” en Augusto Graziani, Richard Arena,y Neri Salvadori (eds), Money, Credit, and the Role of the State. Aldershot. RU, y Capraro Santiago y Panico C., 2021, Monetary policy in liberalized financial markets: the mexican case, Review of Keynesian Economics, vol. 9, n. 1, Spring, pp. 109-138.
[18] D´Elia, Enrico (2022). “Almost new fiscal rules for an old Europe”. Social Europe, nov. 11.
[19] Mazzucato, Mariana (2022). “Toward a Progressive Economic Agenda”, Project Syndicate, oct 5.
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