La transformación económica de un territorio puede medirse en fábricas, carreteras, valor agregado, exportaciones, empleos o inversiones. Cada uno de esos indicadores permite reconocer capacidades que antes no existían y seguir la trayectoria mediante la cual una economía modifica su posición dentro de circuitos productivos cada vez más amplios. Sin embargo, ninguna de esas magnitudes permite responder por sí misma a una pregunta anterior y más exigente: qué sucede con la vida de quienes habitan ese territorio. Entre la capacidad de producir riqueza y la posibilidad de convertirla en educación, salud, seguridad social, vivienda adecuada, alimentación suficiente o años de vida, existe una distancia que no puede ser considerada exterior al desarrollo, porque precisamente en ella se decide para quién y para qué adquiere sentido la riqueza socialmente producida.
Escrito por: Saúl Arellano
En los capítulos anteriores esa distancia comenzó a hacerse visible desde diferentes ángulos. La apertura económica modificó profundamente al Bajío guanajuatense, pero no construyó una región productivamente homogénea. La industrialización creó nuevas centralidades, elevó de manera extraordinaria la productividad de algunos municipios y establecimientos y generó mejores condiciones laborales en una parte del territorio, mientras grandes segmentos de la economía permanecieron vinculados con unidades de baja productividad, mercados informales y capacidades educativas insuficientes. La observación demográfica agregó después otra dimensión: los municipios integrados dentro de una misma región económica comenzaron a seguir trayectorias poblacionales radicalmente distintas. Mientras Apaseo el Grande creció con una intensidad excepcional y Celaya, Villagrán o Cortazar mantuvieron cierto dinamismo, Salvatierra y Moroleón perdieron población y varios municipios envejecieron mucho más rápidamente que el conjunto estatal. Al ampliar el análisis a los 46 municipios de Guanajuato se encuentra, además, que la complejidad económica se relaciona con la capacidad de retener población cuando se observa aisladamente, pero pierde casi toda su fuerza explicativa independiente cuando se incorpora la informalidad. La estructura productiva importa, aunque importa sobre todo a través de las relaciones sociales mediante las cuales la población participa en ella.
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El problema de los derechos lleva este argumento a un terreno diferente, porque obliga a dejar de observar únicamente las capacidades que la economía genera y a examinar aquello en lo que finalmente consiguen convertirse. Esta modificación de perspectiva posee además una relevancia constitucional específica. El desarrollo, en el orden jurídico mexicano, no está formulado como sinónimo de crecimiento económico. La rectoría estatal prevista en el artículo 25 vincula explícitamente el desarrollo con su carácter integral y sustentable, con la distribución del ingreso y la riqueza, con la dignidad y con el pleno ejercicio de la libertad; el artículo 26 coloca esos fines dentro de la planeación democrática, mientras el artículo primero obliga a todas las autoridades a promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos conforme, entre otros, al principio de progresividad. Alimentación, salud, educación, vivienda, agua y protección frente a diversos riesgos no pertenecen, por tanto, a una esfera compensatoria que pueda atenderse después de que la economía haya realizado su trabajo. Forman parte de los criterios mediante los cuales el desempeño económico debe ser juzgado.
Esta distinción adquiere especial importancia en una región como la que aquí se estudia. Si el Bajío fuera un territorio estructuralmente aislado de los circuitos de acumulación, con poca inversión, escasa infraestructura y capacidades fiscales prácticamente inexistentes, la persistencia de determinadas carencias podría explicarse en gran medida por la pobreza general de recursos. Pero no es éste el territorio que ha emergido de las últimas décadas. En varios de sus municipios se han construido algunas de las capacidades productivas y logísticas más importantes de Guanajuato y del país; una parte considerable de su infraestructura ha sido reorganizada para conectar la región con cadenas nacionales y globales; grandes corporaciones han encontrado condiciones suficientes para localizar inversiones de largo plazo, mientras distintos niveles de gobierno han demostrado capacidad para coordinar infraestructura, suelo, promoción económica y servicios requeridos por esos procesos. Precisamente porque esa capacidad de transformación existe, las carencias sociales que permanecen adquieren un significado político distinto. No basta con preguntar qué recursos faltan, sino interrogar cómo se han distribuido los recursos existentes, qué prioridades han organizado su utilización y qué relaciones de poder hicieron posible que ciertas necesidades se convirtieran rápidamente en decisiones mientras otras permanecían durante años sujetas a formas mucho más lentas e incompletas de atención.
La cuestión puede formularse mediante el concepto de capacidad territorial de conversión, siempre que se evite entenderlo como una propiedad técnica del municipio. Un territorio no convierte riqueza en derechos como una máquina transforma insumos materiales. Entre ambos extremos intervienen salarios, contratos, impuestos, contribuciones a la seguridad social, presupuestos públicos, transferencias entre niveles de gobierno, sistemas educativos, infraestructura sanitaria, mercados inmobiliarios, reglas sobre el suelo, disponibilidad de agua, políticas de cuidado y una diversidad de instituciones mediante las cuales una parte de lo producido puede permanecer en el territorio, otra trasladarse fuera de él y otra transformarse en capacidades colectivas. La conversión es, por tanto, un proceso económico, institucional y político; en ella se expresa la manera en que una sociedad distribuye tanto las ventajas como los riesgos derivados de su propia organización productiva.
Esta perspectiva permite evitar dos conclusiones apresuradas. La primera consistiría en afirmar que el crecimiento del Bajío no ha producido mejoras sociales. La evidencia disponible no permite sostenerlo. La segunda consistiría en suponer que la existencia de esas mejoras demuestra que el modelo de desarrollo ha realizado adecuadamente su función distributiva y constitucional. Tampoco los datos permiten llegar a esa conclusión. Lo que ocurre es algo más complejo y, precisamente por ello, más relevante: capacidades económicas reales, progresos sociales igualmente reales y, al mismo tiempo, conversiones profundamente desiguales entre derechos, municipios y poblaciones.
4.1. Los derechos como estructura y no como inventario de carencias
La medición de la pobreza y las carencias sociales suele presentar cada indicador por separado. Esta forma de exposición es indispensable para conocer cuántas personas carecen de acceso a determinados bienes o servicios, pero puede ocultar la estructura que une unas privaciones con otras. La vida social no se organiza en columnas independientes: el bajo nivel educativo modifica las posibilidades laborales; la informalidad condiciona el acceso a la seguridad social; los ingresos insuficientes afectan las posibilidades de vivienda y alimentación; las deficiencias en infraestructura territorial alteran la accesibilidad efectiva a escuelas, hospitales y empleos. La desigualdad se reproduce precisamente porque sus distintas dimensiones pueden reforzarse mutuamente.
Para examinar esta estructura se integraron las dimensiones de bienestar material, educación, acceso a la salud, seguridad social, vivienda y servicios y alimentación para los 46 municipios de Guanajuato. El propósito no consistió en fabricar un índice único de cumplimiento de derechos -operación normativamente problemática porque implicaría aceptar que un buen desempeño en una esfera puede compensar el incumplimiento de otra-, sino en identificar hasta qué punto las distintas carencias comparten una geografía común y dónde comienzan a separarse.
El análisis factorial múltiple muestra que existe efectivamente una dimensión general de privación. Su primer eje explica aproximadamente 38.7 por ciento de la variabilidad municipal y aparece constituido principalmente por la carencia de seguridad social, cuya carga se aproxima a 0.87; la escolaridad, con signo contrario y magnitud cercana a 0.85; la pobreza, alrededor de 0.84; la carencia de servicios básicos de la vivienda, aproximadamente 0.77; y el rezago educativo, también cercano a 0.76. La pobreza extrema se incorpora en la misma dirección. Dicho de otro modo, una parte considerable de la desigualdad municipal de Guanajuato responde a una estructura en la que bajos niveles educativos, pobreza, informalidad y falta de protección social aparecen juntos.
El hallazgo no resulta sorprendente en sí mismo, pero adquiere importancia cuando se recuerda que cada una de estas variables suele ser atendida por instituciones diferentes. La estructura estadística muestra que la población experimenta conjuntamente aquello que la administración pública divide sectorialmente. Para un hogar no existen, en sentido estricto, una política laboral, una política educativa y una política de seguridad social como problemas separados: existen posibilidades concretas de obtener un empleo, sostener la trayectoria escolar de sus integrantes, enfrentar una enfermedad o protegerse ante una pérdida de ingresos. La fragmentación institucional puede ser funcional para administrar programas, pero resulta insuficiente para comprender las condiciones reales bajo las cuales se reproducen las desigualdades.
Sin embargo, la estructura de los derechos tampoco puede reducirse a esta primera dimensión. El segundo eje del análisis explica cerca de 19.8 por ciento adicional de la variación y presenta una configuración diferente: la carencia alimentaria alcanza una carga próxima a 0.84, el acceso a los servicios de salud alrededor de 0.64 y la asistencia escolar de adolescentes de 15 a 17 años se incorpora con signo contrario y una magnitud cercana a 0.54. Los cuatro primeros ejes explican en conjunto alrededor de 83 por ciento de la variación. La consecuencia analítica es importante: existe una geografía general de la privación, pero no todos los derechos obedecen al mismo patrón territorial.
Ésta es una de las razones por las que la igualdad compleja de Michael Walzer ofrece un marco útil para interpretar los resultados. Si las distintas esferas sociales no coinciden perfectamente, resulta improcedente ordenar a los municipios sobre una única escala que vaya desde los más desarrollados hacia los más rezagados. La ventaja en una esfera no garantiza la ventaja en otra, y precisamente una función de las instituciones democráticas consiste en impedir que una desventaja específica colonice todas las demás. Una persona con bajo ingreso no debería, por esa sola razón, tener también peores posibilidades de educación, salud, vivienda y supervivencia; de la misma manera, la fortaleza económica de un territorio no debería convertirse automáticamente en el único criterio mediante el cual se asignen los recursos que permiten construir las otras capacidades.
Esta consideración cobra particular importancia cuando se compara al Bajío con el resto de Guanajuato. En 2020, la mediana de pobreza de los trece municipios era aproximadamente 50.7 por ciento, frente a 49.6 en los otros 33; la pobreza extrema era de 4.9 frente a 5.2 por ciento; el rezago educativo de 20.7 frente a 21.9 y la carencia de acceso a servicios de salud de 21.6 frente a 22.3. Más significativo todavía, la carencia de seguridad social presentaba una mediana de 69.9 por ciento en los trece municipios y de alrededor de 75 por ciento en el resto, mientras la falta de servicios básicos en la vivienda era aproximadamente de 10.4 frente a 14.8 por ciento. En alimentación, las medianas eran prácticamente idénticas.
No hay, por tanto, una evidencia que permita describir al Bajío como una concentración territorial uniforme de privaciones. La industrialización y el dinamismo económico han estado asociados, en distintos municipios y con intensidades diversas, con mejores condiciones laborales, infraestructura y acceso a determinados derechos. Reconocerlo no debilita la crítica. Si varios municipios del Bajío se encuentran entre los relativamente mejor posicionados de Guanajuato y si las diferencias con el resto del estado no siempre perjudican a la región, ¿por qué persisten fracturas tan significativas en determinadas esferas y por qué algunos resultados fundamentales parecen escapar casi completamente a la lógica de esas ventajas?
La clasificación multivariada profundiza la cuestión. Al permitir que los 46 municipios fueran agrupados según sus características sociales, sin informar previamente al procedimiento cuáles pertenecían al territorio estudiado, apareció una solución de tres perfiles razonablemente estable. El primero reúne diez municipios con condiciones relativas más favorables: Apaseo el Grande, Celaya, Cortazar, Guanajuato, Irapuato, León, Salamanca, San José Iturbide, Silao y Villagrán. Sus medianas muestran alrededor de 38.7 por ciento de pobreza, 14.1 de rezago educativo, 47.5 de carencia de seguridad social y cerca de 9.2 años de escolaridad. En el otro extremo se encuentran Atarjea, Santa Catarina, Tierra Blanca, Victoria y Xichú, donde convergen baja complejidad económica, informalidad elevada, fuertes carencias de seguridad social y déficits particularmente graves de servicios básicos. Los otros 31 municipios forman una configuración intermedia.
La distribución del Bajío dentro de esos grupos resulta reveladora: cuatro de los trece municipios se sitúan en el perfil relativamente favorable y los otros nueve en el intermedio; ninguno pertenece al extremo de mayor privación. La región existe históricamente, funciona económicamente y posee articulaciones territoriales reconocibles, pero no constituye un tipo social homogéneo. La propia estructura de derechos confirma así algo encontrado desde los capítulos anteriores: la integración económica regional es mucho mayor que la convergencia de las condiciones de vida.
4.2. Del aparato productivo al trabajo protegido
La relación entre estructura económica y derechos aparece con gran claridad cuando las variables productivas se proyectan sobre la dimensión general de privación. La informalidad laboral presenta una correlación aproximada de 0.85 con ese eje; la complejidad económica se relaciona en sentido inverso, alrededor de −0.74, y el nivel salarial relativo también lo hace con una magnitud próxima a −0.77. En una primera lectura, los municipios más integrados a estructuras económicas complejas, con mejores remuneraciones y mayor formalización, presentan también mejores condiciones en una parte importante de los derechos sociales.
La intensidad de estas asociaciones es demasiado grande para sostener que la economía y las condiciones sociales pertenecen a universos independientes. Pero, como ocurrió en el análisis demográfico, las regresiones parciales obligan a distinguir la asociación general de los mecanismos concretos. Cuando complejidad, informalidad y salario se incorporan conjuntamente en un modelo descriptivo, explican alrededor de 77 por ciento de la variación del principal eje de derechos; sin embargo, la complejidad pierde una parte considerable de su capacidad explicativa independiente, mientras la informalidad y las remuneraciones mantienen una relación mucho más consistente.
El resultado prolonga una regularidad que ya había aparecido en los capítulos anteriores. La sofisticación económica constituye una capacidad territorial importante, pero la forma mediante la cual esa capacidad alcanza a la población depende en buena medida de cómo ésta se incorpora a la producción. Una economía puede albergar procesos manufactureros muy complejos y conservar extensas áreas de comercio y servicios informales; una gran empresa puede crear puestos formalmente protegidos y, simultáneamente, estimular una expansión urbana sostenida por trabajadores cuyos empleos se encuentran fuera de la seguridad social; las exportaciones pueden crecer mucho más rápidamente que los salarios. No existe contradicción estadística en estas coexistencias, porque pertenecen a posiciones diferentes dentro de una misma estructura económica.
Esta cuestión adquiere una relevancia especial en México debido a la estrecha vinculación histórica entre empleo formal y seguridad social. Cuando el mercado de trabajo distribuye de manera desigual los empleos protegidos, no distribuye únicamente salarios distintos: distribuye también diferentes capacidades para enfrentar enfermedad, incapacidad, maternidad, desempleo y vejez. La informalidad deja entonces de ser un indicador periférico del mercado laboral y se convierte en una de las instituciones de facto mediante las cuales se distribuye la exposición social al riesgo.
Desde esta perspectiva, la elevada carencia de seguridad social que todavía aparece en la región resulta particularmente reveladora. Incluso una mediana regional de alrededor de 70 por ciento implica que la expansión económica coexiste con una proporción extraordinariamente alta de población que no dispone de los mecanismos de protección que deberían acompañar una economía moderna. El hecho de que el Bajío presente mejores resultados que el resto estatal no elimina el problema; únicamente modifica su escala comparativa. Puede ser relativamente menos grave y seguir siendo, en términos sustantivos, profundamente insuficiente.
Este punto permite incorporar la reflexión de Debra Satz acerca de las condiciones bajo las cuales los intercambios formalmente voluntarios pueden reproducir desigualdades sustantivas. Los contratos laborales no se celebran entre sujetos que disponen necesariamente de opciones equivalentes. La necesidad de ingreso, la escolaridad, el género, las responsabilidades de cuidado, la movilidad disponible y la estructura local del empleo determinan la capacidad real de aceptar, rechazar o negociar condiciones laborales. La formalidad no puede ser interpretada únicamente como elección individual de trabajadores y empleadores; es una característica institucional de mercados que distribuyen de manera desigual capacidades de negociación y riesgos.
Algo semejante ocurre con la educación. En los capítulos anteriores observamos que los municipios con mayor complejidad suelen ser también los más escolarizados, pero que esas relaciones forman parte de una estructura común. La causalidad puede desplazarse en ambos sentidos: una población más educada facilita actividades complejas, mientras una economía que demanda trabajadores calificados puede ampliar los incentivos para prolongar la escolarización. El problema aparece cuando la estructura productiva cambia con mayor rapidez que las capacidades educativas de la población. En ese caso, las actividades más complejas pueden coexistir con sectores locales que participan de ellas desde posiciones subordinadas o dependen de trabajadores cuya formación se produjo en otros territorios.
El derecho a la educación adquiere aquí una dimensión que rebasa por completo la noción de capital humano. Si, como Sen sostiene, el desarrollo debe evaluarse por las capacidades efectivamente disponibles para elegir y construir una vida, la educación participa tanto de la productividad como de la autonomía. Permite acceder a mejores posiciones laborales, pero también comprender las instituciones, intervenir en la deliberación pública, conocer derechos, organizar demandas y disputar las decisiones que afectan al territorio. Una población cuya estructura educativa avanza más lentamente que la economía no enfrenta únicamente una desventaja técnica; enfrenta una desigual distribución del poder para participar en la definición de aquello que debe hacerse con la riqueza que esa economía produce.
Por eso la conversión de capacidades productivas en derechos no puede analizarse al margen de las relaciones de poder que estructuran el trabajo. La fábrica, el corredor industrial y la inversión extranjera producen oportunidades reales, pero no determinan automáticamente quién ocupará las mejores posiciones, qué proporción de los trabajadores contará con seguridad social ni qué parte del conocimiento y del ingreso generado permanecerá dentro de la región. Estas preguntas pertenecen a la economía política de la producción y no a una fase posterior denominada política social.
4.3. La acumulación territorial de las ventajas
La incorporación de variables fiscales e infraestructurales permite observar una dimensión que los indicadores sociales aislados no muestran. La complejidad productiva, las mejores condiciones salariales y la formalización tienden a coincidir con una mayor capacidad fiscal municipal y con mejores condiciones de conectividad. El primer componente construido a partir de acumulación productivo-laboral, capacidad fiscal e infraestructura carretera explica aproximadamente 73.1 por ciento de la variación conjunta de esas dimensiones. La asociación entre acumulación y capacidad fiscal alcanza alrededor de 0.72; entre acumulación y densidad carretera, aproximadamente 0.62.
La geografía que aparece detrás de estos resultados contiene una lógica reconocible. Celaya, Silao, León, Irapuato, Villagrán, San José Iturbide, San Miguel de Allende y Apaseo el Grande ocupan posiciones elevadas en esta estructura. No todos comparten el mismo perfil productivo ni las mismas trayectorias históricas, pero participan en distintos grados de una concentración territorial de capacidades: mejores condiciones para la producción, mayores bases económicas, infraestructura y una capacidad pública potencialmente superior para intervenir sobre su propio territorio.
Este resultado no permite determinar por sí solo la dirección causal. Una carretera puede anteceder a la inversión y contribuir a atraerla, pero un territorio económicamente dinámico puede también obtener nueva infraestructura debido a su creciente importancia. La actividad económica puede fortalecer la recaudación, aunque una administración fiscal más sólida puede contribuir a mejorar las condiciones que vuelven atractivo un municipio. Precisamente por ello conviene interpretar el hallazgo en términos de procesos acumulativos más que de una cadena causal única. Las ventajas pueden reforzarse entre sí y producir trayectorias dependientes de decisiones previas.
La cuestión se vuelve propiamente política cuando preguntamos cómo comenzaron esas trayectorias y mediante qué mecanismos se reproducen. Una carretera no constituye una propiedad natural del suelo; es el resultado de una decisión sobre la distribución de recursos públicos. Un parque industrial requiere selección y regulación de terrenos, infraestructura, energía, agua, accesos, seguridad y capacidad administrativa. La localización de una gran inversión aparece finalmente en los registros como una decisión empresarial, pero esa decisión se adopta después de que distintos actores públicos y privados han modificado el territorio para que determinadas localizaciones resulten posibles y otras pierdan competitividad relativa. El mercado, en este sentido, no descubre territorios neutrales: compara territorios previamente producidos.
La historia reciente del Bajío contiene numerosos ejemplos de esta transformación. La inserción automotriz, la construcción de nodos logísticos y el desarrollo del corredor industrial no pueden comprenderse sin decisiones que rebasan ampliamente a los gobiernos municipales. El ingreso de México al GATT, posteriormente el TLCAN y la reorganización de las cadenas norteamericanas definieron una escala nacional e internacional de oportunidades; las estrategias de las corporaciones transnacionales determinaron requerimientos de localización; los gobiernos federal y estatal construyeron infraestructura y marcos de promoción; los municipios intervinieron sobre suelo, servicios y regulación local. El resultado contemporáneo condensa decisiones que pertenecen a distintos momentos y escalas y cuyas consecuencias terminaron materializándose en municipios específicos.
Éste es el punto en el que una lectura estrictamente económica comienza a resultar insuficiente. La acumulación territorial de ventajas no responde simplemente a que algunos municipios hayan sido “más competitivos”. La competitividad misma es producida. Depende de inversiones históricas, proximidades construidas, infraestructura, decisiones sobre educación, disponibilidad de agua, relaciones laborales y capacidades institucionales. Explicar que una empresa se instala en un municipio porque éste ofrece mejores condiciones sólo desplaza la pregunta: ¿cómo llegaron a existir esas mejores condiciones y quién absorbió el costo de producirlas?
La economía política permite responder sin recurrir a una explicación conspirativa. No es necesario suponer que un pequeño grupo diseña deliberadamente cada desigualdad territorial. Basta reconocer que los actores que participan en la disputa por los recursos poseen capacidades muy diferentes para hacer valer sus intereses. Una empresa capaz de trasladar una inversión entre estados o países puede negociar desde una posición distinta de una comunidad que requiere infraestructura de salud; un municipio de alta centralidad económica posee recursos políticos y fiscales que un municipio pequeño no tiene; las demandas vinculadas con proyectos capaces de generar empleo y recaudación suelen disponer de argumentos y canales institucionales distintos de las necesidades dispersas de cuidados, transporte público o prevención sanitaria.
La teoría del Estado ha denominado de distintas maneras esta estructura. En una lectura cercana a Poulantzas, las instituciones estatales no se sitúan fuera de las relaciones sociales, sino que condensan y reorganizan relaciones desiguales entre fuerzas; desde la perspectiva estratégico-relacional desarrollada posteriormente por Jessop, esas mismas instituciones poseen selectividades que facilitan determinados cursos de acción y dificultan otros. Aplicado al Bajío, el argumento no supone que el gobierno estatal actúe simplemente como instrumento de un grupo empresarial. Significa que una estructura administrativa construida durante décadas para atraer inversiones, coordinar infraestructura y facilitar la acumulación puede desarrollar capacidades, conocimientos, redes y procedimientos mucho más eficaces en esos ámbitos que en otros donde las demandas son políticamente fragmentadas o administrativamente dispersas. La capacidad estatal, por tanto, debe preguntarse siempre acompañada de otra cuestión: capacidad para hacer qué.
4.4. El Estado como productor selectivo del territorio
Esta pregunta adquiere relevancia porque la transformación económica de Guanajuato demuestra que el Estado puede modificar profundamente la organización territorial. El desarrollo de infraestructura logística, la formación de corredores productivos, la promoción de determinadas actividades y la coordinación necesaria para recibir inversiones de gran escala constituyen logros institucionales que difícilmente podrían explicarse por ausencia de capacidad pública. La persistencia de carencias sociales obliga, por ello, a abandonar explicaciones excesivamente generales sobre un Estado simplemente “débil”. Puede existir fortaleza en unas funciones y debilidad en otras.
La administración encargada de promoción económica puede disponer de continuidad, conocimiento técnico y capacidad de interlocución con grandes empresas, mientras las instituciones responsables de planeación urbana, cuidado, movilidad regional o salud enfrentan fragmentación, competencias distribuidas y horizontes presupuestarios distintos. El Estado no posee una capacidad homogénea que se despliega por igual sobre todos los problemas. Sus capacidades se construyen históricamente y reflejan las prioridades alrededor de las cuales las burocracias fueron organizadas.
Esta diferenciación ayuda a comprender por qué la infraestructura productiva puede avanzar a una velocidad distinta de la infraestructura necesaria para la reproducción social. Una gran inversión puede requerir resolver en pocos meses accesos, permisos o disponibilidad de servicios debido a la posibilidad concreta de que el capital se localice en otra región. Una necesidad de movilidad cotidiana de miles de trabajadores, en cambio, puede permanecer dispersa entre municipios y dependencias sin que exista un actor con capacidad equivalente para imponer urgencia a su resolución. Ambas necesidades son reales, pero llegan al proceso decisorio con estructuras de poder distintas.
La desigualdad territorial puede producirse precisamente mediante estas diferencias de temporalidad y prioridad. Apaseo el Grande ofrece un ejemplo especialmente útil. Su población creció más de 50 por ciento entre 2007 y 2020 y la proyección hacia 2025 amplía todavía más esa transformación. El municipio se integra aceleradamente a una nueva dinámica productiva y urbana, pero ese proceso modifica simultáneamente la demanda de vivienda, agua, movilidad, escuelas, servicios de salud y equipamiento. El crecimiento de la economía no sólo produce beneficios; produce también necesidades adicionales cuya satisfacción requiere recursos públicos.
La cuestión distributiva aparece cuando se pregunta quién absorbe los costos de esa transición. Si los empleos y la inversión llegan antes que el transporte, la vivienda adecuada o los servicios, los hogares compensan temporalmente la diferencia mediante tiempos de traslado, gastos privados, redes de cuidado o asentamientos periféricos. Si el valor del suelo aumenta, una parte de los propietarios captura rentas extraordinarias; si el municipio debe ampliar infraestructura, puede enfrentar obligaciones que crecen más rápidamente que sus ingresos. El proceso de crecimiento contiene así una distribución de beneficios y cargas que rara vez aparece en las cifras agregadas de inversión.
Sandel ha mostrado que una sociedad de mercado comienza a configurarse cuando la lógica económica rebasa la esfera en la que los mercados resultan instrumentalmente útiles y comienza a determinar el acceso a bienes cuyo valor social no puede reducirse a precio. En el territorio, este problema adopta una forma concreta. Si vivienda, movilidad, agua, cuidado o protección frente al riesgo dependen crecientemente de la capacidad privada de compra porque las instituciones públicas no se expanden al mismo ritmo que la economía, la transformación productiva puede ampliar simultáneamente opciones para algunos grupos y vulnerabilidad para otros.
Aquí se encuentra una diferencia fundamental entre producir una economía competitiva y producir una sociedad capaz de reproducirse bajo condiciones de igualdad. La primera requiere infraestructura, inversión, trabajadores y eficiencia; la segunda necesita además mecanismos mediante los cuales los costos sociales y ambientales de esa eficiencia no se descarguen desproporcionadamente sobre quienes poseen menor capacidad para evitarlos.
El indicador denominado capacidad municipal de inversión permite observar uno de los riesgos de interpretar estas relaciones demasiado rápidamente. En nuestros datos, la proporción del gasto destinada a inversión se relaciona positivamente con la privación: los municipios más rezagados pueden aparecer como aquellos que “más invierten”. Lejos de demostrar que la inversión pública genera carencias, el resultado muestra la necesidad de distinguir proporciones y capacidades efectivas. Una fracción elevada de un presupuesto pequeño puede significar menos recursos absolutos que una fracción menor de un presupuesto grande; además, los fondos destinados a abatir déficits de infraestructura pueden elevar la inversión precisamente allí donde las carencias son mayores.
La autonomía financiera y los ingresos propios ofrecen una aproximación diferente. Ambos se relacionan mucho más estrechamente con la estructura de acumulación, lo cual confirma que la geografía económica produce también una geografía desigual de capacidad estatal local. Un municipio con una base económica amplia tiene mayores posibilidades potenciales de recaudar; uno cuya población se estanca, envejece y opera mayoritariamente en mercados informales enfrenta restricciones mucho mayores. La desigualdad territorial del desarrollo produce, de esta forma, desigualdad en las capacidades disponibles para corregirla.
Esta circularidad constituye uno de los problemas centrales del federalismo municipal mexicano y anticipa el capítulo siguiente. Los municipios enfrentan responsabilidades inmediatas sobre servicios, suelo y organización urbana, pero una parte sustantiva de sus recursos y de las decisiones que modifican su territorio depende de niveles superiores. Cuando la base económica local es débil, la dependencia de transferencias se vuelve mayor; cuando es fuerte, existen más posibilidades de autonomía, aunque ésta sigue condicionada por el diseño fiscal nacional. Exigir a todos los municipios resultados equivalentes ignorando esta estructura sería tan problemático como absolverlos de cualquier responsabilidad.
4.5. Progresividad: reconocer el avance para medir mejor la insuficiencia
La evidencia longitudinal introduce otra corrección importante a cualquier interpretación demasiado lineal. Entre 2010 y 2020 hubo mejoras sociales extendidas en Guanajuato. Los 46 municipios redujeron el rezago educativo; los 46 redujeron también la carencia de seguridad social; 45 mejoraron en calidad y espacios de vivienda; 42 disminuyeron pobreza; 40 avanzaron en servicios básicos y 34 redujeron la carencia alimentaria. El acceso a los servicios de salud presenta una trayectoria mucho menos uniforme: sólo 24 de los 46 municipios muestran mejoría.
Estos resultados impiden sostener que el patrón de desarrollo sea incapaz de producir cualquier progreso social. En el Bajío, la mediana municipal de pobreza disminuyó alrededor de 10.9 puntos porcentuales; el rezago educativo cayó aproximadamente 6.1 puntos; la carencia de seguridad social, poco más de diez; los servicios básicos y la alimentación también mejoraron. Estamos ante modificaciones importantes que afectan las condiciones de vida de una parte considerable de la población.
Sin embargo, reconocerlas permite formular con mayor precisión la insuficiencia. En varias dimensiones los otros 33 municipios avanzaron a una velocidad semejante o mayor: su mediana de pobreza disminuyó alrededor de 13 puntos, la carencia de servicios básicos cerca de 9.7 y la alimentaria aproximadamente 7.4. El territorio donde se concentran varios de los nodos más dinámicos de la economía estatal no presenta, por tanto, una superioridad sistemática en la velocidad de expansión de los derechos.
La diferencia entre crecimiento económico y progresividad social se vuelve todavía más clara cuando se observan los municipios. Celaya constituye un caso particularmente relevante porque su centralidad productiva no impide que entre 2010 y 2020 aumenten ligeramente la pobreza y, de forma más visible, la carencia alimentaria. Yuriria presenta deterioros simultáneos en pobreza, condiciones habitacionales, servicios básicos y alimentación. Cortazar retrocede en salud y servicios básicos; Salvatierra muestra problemas en salud y alimentación. En otros casos aparecen avances que no coinciden con la trayectoria productiva: municipios cuya complejidad no mejora de manera importante reducen determinadas carencias con mayor intensidad de la que una explicación estrictamente económica habría permitido anticipar.
Estas trayectorias municipales confirman que la política social, las transferencias, las instituciones públicas y las estrategias familiares poseen cierta autonomía respecto de la dinámica productiva. Salvatierra puede perder posición manufacturera y mejorar pobreza; Villagrán puede reducir carencias mediante una trayectoria diferente; Apaseo el Grande puede acercarse al patrón más intuitivo en el que dinamismo económico, crecimiento demográfico y mejora social avanzan simultáneamente. No existe una única secuencia mediante la cual el crecimiento se transforme en derechos.
Desde la perspectiva constitucional, esta diversidad importa porque la progresividad no puede entenderse simplemente como movimiento favorable de un promedio estatal. El derecho se experimenta territorialmente. Una mejora general puede coexistir con municipios o grupos que retroceden, y la existencia de recursos crecientes modifica la exigencia política de explicar esos retrocesos. Cuanto mayores son las capacidades disponibles, menos convincente resulta atribuir indefinidamente determinadas privaciones a la mera falta de recursos.
El principio de progresividad introduce así una dimensión temporal en la evaluación del modelo. No basta preguntar cuántas personas se encuentran actualmente privadas de un derecho; es necesario observar si la estructura institucional está reduciendo esas privaciones, con qué velocidad y en qué territorios. También obliga a reconocer que la desigualdad puede desplazarse aun cuando disminuya la pobreza general: algunas carencias se reducen rápidamente, otras permanecen y unas pocas pueden empeorar.
Este comportamiento desigual remite nuevamente a la economía política, porque cada derecho posee diferentes instituciones de provisión, actores con capacidades distintas de presión y mecanismos de financiamiento específicos. La seguridad social depende estrechamente del mercado laboral y de instituciones nacionales; los servicios básicos involucran fuertemente a gobiernos locales; salud y educación combinan responsabilidades estatales y federales; la alimentación depende de ingresos, precios, mercados y políticas de apoyo. La arquitectura competencial del Estado atraviesa la geografía de los derechos tanto como la economía.
4.6. La geografía de las ventajas y la política de la no-decisión
Si las desigualdades fueran únicamente el resultado de decisiones explícitas sería relativamente sencillo reconstruir su historia. Habría un presupuesto, una obra, una ley o una intervención identificable detrás de cada resultado. El poder actúa también de otro modo: determinando qué problemas logran convertirse en asuntos urgentes, cuáles permanecen dispersos entre distintas instituciones y cuáles no alcanzan durante largos periodos la capacidad suficiente para movilizar una respuesta proporcional a su gravedad.
Esta dimensión resulta especialmente importante para comprender la relación entre acumulación y reproducción social. La instalación de una planta de gran escala puede concentrar rápidamente la atención de gobiernos, empresas proveedoras, propietarios del suelo y actores financieros porque existe un acontecimiento identificable y una oportunidad económica cuyos beneficios pueden calcularse. En cambio, la necesidad de construir un sistema metropolitano o regional de cuidados se distribuye entre miles de hogares; la carencia de transporte colectivo adecuado aparece como una suma de tiempos individuales perdidos; la falta de atención preventiva se manifiesta lentamente en enfermedad; una red insuficiente de espacios públicos o infraestructura barrial produce costos difusos difíciles de convertir en un solo proyecto emblemático.
Nada de ello significa que tales necesidades sean menos importantes. Significa que su estructura política es distinta. Las teorías del poder que incorporan la agenda y la no-decisión ayudan a comprender esta diferencia. Un grupo no necesita obtener siempre una decisión favorable para ejercer influencia; puede bastar con que ciertas cuestiones sean definidas como inevitables, técnicamente imposibles o financieramente secundarias. La organización de las prioridades comienza antes de la votación o del presupuesto: comienza en la delimitación de aquello que puede discutirse razonablemente.
En el Bajío, este problema se manifiesta cuando se comparan las velocidades de transformación. La infraestructura y las condiciones necesarias para la acumulación pudieron modificarse rápidamente en determinados corredores, mientras la reorganización de servicios urbanos, sistemas de movilidad, cuidado o salud siguió ritmos diferentes. El desarrollo no produce entonces solamente una desigualdad espacial, sino también una desigualdad temporal: algunos cambios llegan primero y obligan a la sociedad a adaptarse mientras otros llegan después, si llegan.
Los hogares absorben una parte importante de esa diferencia. El capítulo anterior mostró que en municipios con mayor informalidad y pobreza aumentan las percepciones monetarias distintas del trabajo, incluidas pensiones, transferencias y remesas. Lejos de ser un fenómeno separado, esta estructura puede interpretarse como una forma mediante la cual familias y redes transnacionales compensan fragilidades de los mercados y de la protección pública. Allí donde las instituciones laborales y estatales no cubren completamente los riesgos, la reproducción cotidiana se desplaza hacia arreglos familiares.
Esta transferencia de responsabilidades constituye una dimensión del desarrollo que la contabilidad convencional rara vez incorpora. El cuidado no remunerado, el tiempo adicional de desplazamiento, las estrategias para buscar servicios médicos, la solidaridad familiar frente al desempleo o el ingreso procedente de una persona que emigró a Estados Unidos permiten que la vida continúe y, al hacerlo, sostienen indirectamente el funcionamiento de la economía. Una parte de los costos de la transformación productiva permanece, por ello, fuera de los balances empresariales y de los presupuestos públicos porque es absorbida dentro de los hogares.
La economía política de los derechos debe hacer visibles esas transferencias. Preguntar quién financia realmente la reproducción de la fuerza de trabajo, quién cuida a quienes enferman o envejecen y quién asume las pérdidas de tiempo y bienestar derivadas de infraestructura insuficiente permite comprender que la distribución de los costos del desarrollo no coincide necesariamente con la distribución de sus beneficios.
4.7. La mortalidad prematura: cuando la explicación económica se quiebra
Hasta este punto podría sostenerse que existe una relación, imperfecta pero reconocible, entre la geografía de la acumulación y la geografía de los derechos. Los municipios con mejores estructuras productivas y laborales disponen de mayores capacidades fiscales e infraestructurales y, en promedio, presentan menores niveles de numerosas carencias. El factor de economía política construido a partir de acumulación, capacidad fiscal e infraestructura se relaciona con el eje general de privación mediante una correlación cercana a −0.88. Un modelo que incorpora las principales dimensiones económico-territoriales llega a explicar alrededor de 78 por ciento de la variabilidad de esa estructura general de derechos.
La magnitud del resultado es considerable. Si el análisis terminara allí, podríamos concluir que el desarrollo económico regional, aunque desigual, posee una traducción social relativamente fuerte y que la principal tarea consistiría en ampliar las capacidades productivas y fiscales hacia los municipios menos favorecidos.
La mortalidad prematura impide cerrar el argumento de esa manera. Para estudiar la supervivencia se construyeron tasas estandarizadas por edad de las defunciones ocurridas antes de los 75 años durante 2022-2024. La estandarización es indispensable en una región que, como se mostró en el capítulo III, envejece más rápidamente que el resto de Guanajuato: comparar tasas brutas habría confundido la composición etaria con las condiciones efectivas de mortalidad.
Una vez corregida esa diferencia, la mediana municipal de mortalidad prematura de los trece municipios se sitúa aproximadamente en 471 defunciones por cien mil habitantes, frente a alrededor de 415 entre los otros 33. La distancia no sólo es amplia; aparece en una dirección contraria a la que podría esperarse después de observar algunas de las carencias convencionales, pues el Bajío no presenta una posición general peor en pobreza, seguridad social o vivienda.
El problema se vuelve más profundo cuando tratamos de explicar estadísticamente la mortalidad. El primer eje de privación social mantiene con ella una asociación débil, alrededor de −0.19. La complejidad, la informalidad y los salarios, que conjuntamente explican proporciones importantes de la seguridad social, la pobreza y el rezago educativo, explican apenas alrededor de 4 por ciento de la variación de la mortalidad prematura. El factor de economía política —acumulación, capacidad fiscal e infraestructura— presenta una correlación próxima a +0.11, prácticamente inexistente.
La estructura que permite comprender buena parte de la desigual distribución de los derechos deja, de pronto, de explicar la distribución de la muerte. La comparación dentro de los conglomerados permite descartar parcialmente una explicación basada simplemente en la mayor vulnerabilidad social de algunos municipios del Bajío. Dentro del perfil relativamente favorable, los cuatro municipios de la región presentan una mortalidad prematura mediana cercana a 462 por cien mil, frente a aproximadamente 414 entre los municipios comparables del resto del estado. Dentro del amplio perfil intermedio, la diferencia vuelve a aparecer: alrededor de 471 frente a 418.
El modelo diagnóstico que incorpora simultáneamente posición general en derechos, arquitectura económico-fiscal-infraestructural y pertenencia al conjunto de los trece municipios produce un resultado todavía más inquietante. La asociación descriptiva vinculada con el Bajío se sitúa alrededor de 75 defunciones prematuras adicionales por cien mil habitantes. Con errores robustos, el coeficiente es estadísticamente apreciable; cuando se retira sucesivamente cada municipio para comprobar que la diferencia no dependa de Celaya, Salvatierra o cualquier otro caso particular, la magnitud se mantiene siempre positiva, aproximadamente entre 54 y 86 defunciones adicionales por cien mil.
Estos resultados deben interpretarse con extrema cautela. No demuestran que pertenecer al Bajío sea una causa de mortalidad ni identifican el mecanismo que produce la diferencia. El modelo posee sólo 46 observaciones y combina dimensiones que pertenecen a momentos próximos pero no idénticos. Su función es mucho más precisa: mostrar que la sobremortalidad regional permanece después de considerar varias de las explicaciones socioeconómicas más plausibles.
Este hallazgo constituye probablemente una de las piezas empíricas más poderosas del libro porque revela una frontera que la teoría del desarrollo no puede ignorar. Una estructura económica puede mejorar la formalización, reducir pobreza y ampliar determinados servicios sin conseguir transformar esas ventajas en una protección equivalente frente a la muerte prematura.
Celaya resulta especialmente revelador. En la síntesis de acumulación, capacidad fiscal e infraestructura se encuentra en una de las posiciones más favorables del estado; pertenece también al conglomerado socialmente mejor situado. Sin embargo, su mortalidad prematura se aproxima a 495 por cien mil habitantes, muy por encima de otros municipios con arquitectura económica comparable. Guanajuato capital, por ejemplo, se sitúa cerca de 362; León alrededor de 392. Salamanca presenta también niveles altos, alrededor de 478. Apaseo el Grande, pese a su dinamismo, ronda 445.
La heterogeneidad interna impide reducir la sobremortalidad a una propiedad uniforme de la región, pero la persistencia de la diferencia obliga a buscar mecanismos adicionales. La violencia constituye uno de los candidatos principales y deberá ser analizada específicamente en el capítulo VII mediante causas de muerte, sexo, edades y distinción entre lugar de ocurrencia y residencia. Adelantar ahora esa conclusión equivaldría, sin embargo, a sustituir el análisis por una expectativa. También pueden intervenir accidentes, enfermedades crónicas, acceso efectivo a los servicios, condiciones ambientales y otras exposiciones cuya importancia deberá ser contrastada.
Por ahora, el resultado posee ya un significado suficiente: la preservación de la vida no parece obedecer a la misma geografía que organiza buena parte de las ventajas económicas y sociales. La conclusión tiene consecuencias filosóficas importantes. La salud no puede reducirse a afiliación y la garantía de derechos no puede reducirse a cobertura institucional. Una persona puede poseer derechohabiencia y morir víctima de un homicidio; vivir en un municipio con hospitales y perder la vida en un accidente; disponer de un ingreso comparativamente favorable y estar expuesta a riesgos ambientales o sociales que ningún salario elimina. La supervivencia reúne de manera extrema la interdependencia entre múltiples derechos y hace visible el punto en el que una sociedad deja de poder evaluar el bienestar mediante indicadores separados.
En términos de Sen, la muerte prematura constituye una privación radical porque elimina todas las capacidades restantes. En términos de Walzer, ninguna ventaja acumulada en otras esferas puede compensarla. Y desde una economía política del desarrollo obliga a preguntar qué racionalidad puede considerar exitoso un territorio altamente funcional para la producción si no logra proteger con la misma eficacia las condiciones elementales de la existencia.
4.8. La contradicción política del modelo
La evidencia reunida permite ahora reformular la hipótesis general con mayor precisión. El Bajío no constituye la demostración de que la industrialización sea incapaz de mejorar las condiciones sociales. Sería empíricamente incorrecto sostenerlo. La región contiene municipios con mejores salarios relativos, menor informalidad, menores carencias y mayores capacidades fiscales que buena parte de Guanajuato. Entre 2010 y 2020 se produjeron avances reales en pobreza, educación, vivienda y seguridad social.
Tampoco constituye, sin embargo, evidencia de que la integración a la economía abierta genere por sí misma un proceso territorial de desarrollo capaz de satisfacer los mandatos constitucionales. Las mejoras son desiguales, la progresividad varía entre derechos y municipios, la seguridad social continúa presentando niveles de carencia muy altos, determinadas dimensiones retroceden y la mortalidad prematura revela una fractura que la fortaleza económica no consigue explicar.
La insuficiencia del modelo se encuentra precisamente en esta combinación. Si fuera incapaz de producir riqueza, su crítica sería sencilla. Si produjera riqueza y ésta se tradujera sistemáticamente en mejores derechos y mayor supervivencia, la evaluación sería igualmente clara. Lo que encontramos es un patrón intermedio en el que la capacidad de acumulación es superior a la capacidad de integración social de sus resultados. La economía puede modernizarse más rápidamente que el territorio social que debería sostenerla.
Esta asimetría remite al poder porque las conversiones no ocurren en el vacío. La localización de inversiones, la construcción de infraestructura, la organización del mercado laboral, la fiscalidad, la protección social y el gasto son resultados de instituciones en las que participan actores dotados de recursos muy desiguales. Las corporaciones transnacionales toman decisiones desde estrategias que rebasan el territorio; el gobierno federal determina dimensiones decisivas del régimen fiscal, laboral y de seguridad social; el gobierno estatal posee instrumentos fundamentales de promoción económica, infraestructura, educación y salud; los municipios controlan partes relevantes del suelo y de los servicios, pero operan dentro de un margen fiscal y competencial estrecho. Los hogares, finalmente, absorben una parte considerable de las consecuencias de aquello que todos esos niveles deciden o dejan de decidir.
La desigualdad territorial emerge de la interacción entre esas fuerzas. No puede atribuirse a una sola de ellas, pero tampoco puede presentarse como el resultado impersonal de una mano invisible. El mercado asigna recursos sobre condiciones que fueron política e históricamente producidas, y esas condiciones otorgan ventajas distintas a los participantes. La capacidad de amenazar con retirar una inversión, de financiar estudios, de negociar directamente con autoridades o de controlar recursos estratégicos modifica el peso de una demanda dentro del campo decisorio.
Por eso el análisis del poder debe formar parte de la explicación del desarrollo y no aparecer únicamente como crítica normativa al final del proceso. La pregunta acerca de quién se beneficia de una carretera comienza antes de que la carretera se construya; la distribución de sus efectos dependerá del trayecto seleccionado, de los terrenos valorizados, de las empresas conectadas y de los municipios que reciben o no accesibilidad adicional. Lo mismo ocurre con un parque industrial, una presa, un hospital o una universidad. Cada infraestructura crea capacidades, pero crea también una nueva distribución territorial de oportunidades. La decisión pública nunca parte de cero. Se adopta sobre una geografía de poder heredada y contribuye después a modificarla.
4.9. El desarrollo constitucionalmente insuficiente
Esta perspectiva permite utilizar el marco constitucional sin convertirlo en una declaración retórica. Si el desarrollo debe ser integral y si los derechos deben ampliarse progresivamente, la evaluación de una estrategia territorial debe considerar simultáneamente capacidad económica, progresividad social y distribución de riesgos. Ningún crecimiento puede ser juzgado únicamente por su volumen cuando el orden constitucional le asigna finalidades que rebasan la producción.
Esto no significa que la Constitución exija resultados idénticos en todos los municipios ni que toda carencia individual pueda atribuirse a una violación estatal directa. El desarrollo es un proceso complejo y numerosos factores escapan a la capacidad inmediata de las autoridades. Significa algo más concreto: cuando existen capacidades públicas y económicas crecientes, las instituciones deben mostrar una capacidad progresiva para transformarlas en condiciones efectivas de derechos. La persistencia sistemática de una distancia entre ambas dimensiones constituye un problema que requiere explicación y corrección.
El término insuficiencia resulta, por ello, más preciso que el de fracaso total. El modelo ha generado resultados que no deberían ser minimizados; precisamente esos resultados demuestran la existencia de capacidades sobre las cuales puede construirse otra trayectoria. Su insuficiencia radica en que las prioridades, instituciones y mecanismos distributivos actuales no aseguran que esas capacidades se extiendan de manera coherente hacia el conjunto de los derechos.
Esta distinción es políticamente importante porque permite abandonar una oposición estéril entre crecimiento y justicia social. Los municipios de Guanajuato necesitan más riqueza, no menos. Tarimoro, Santiago Maravatío, Salvatierra o Acámbaro requieren ampliar productividad, empleo e ingresos; incluso los municipios más dinámicos necesitan innovación y mayores capacidades tecnológicas. El problema no es que el crecimiento exista, sino la arquitectura que determina cómo se produce, qué costos genera, dónde se concentra y de qué manera se convierte posteriormente en posibilidades vitales.
Otro curso de desarrollo tendría que intervenir precisamente sobre esas mediaciones. La política industrial debería incorporar desde su diseño la calidad laboral, los encadenamientos locales, la fiscalidad y los efectos territoriales; la infraestructura económica debería planearse conjuntamente con vivienda, movilidad, agua, salud y educación; la expansión de la base productiva debería fortalecer efectivamente la capacidad fiscal de los territorios que absorben sus costos; la protección social tendría que reducir su dependencia de formas laborales que dejan a amplios segmentos fuera de cobertura; y la planeación regional tendría que reconocer que los trece municipios enfrentan estructuras demográficas y necesidades profundamente distintas.
Esto implica una concepción del desarrollo en la que la política social deja de ser compensación y se convierte en constituyente de la estrategia económica. La educación no debe expandirse sólo porque las empresas necesitan trabajadores calificados, sino porque una sociedad democrática necesita ciudadanos capaces de comprender, decidir y disputar colectivamente el uso de la riqueza; la salud no puede limitarse a reparar enfermedades, porque la preservación de la vida depende también de seguridad, ambiente, movilidad y condiciones laborales; el cuidado no puede permanecer indefinidamente oculto dentro de los hogares como si no formara parte de la economía; la vivienda y el agua no pueden llegar siempre después de la inversión que generó la expansión urbana.
El cambio fundamental consiste en invertir la lógica temporal mediante la cual primero se transforma el territorio para la acumulación y después se intenta corregir sus consecuencias sociales. Una política verdaderamente integral tendría que anticipar esas consecuencias e incorporarlas al propio cálculo de la inversión.
4.10. La disputa por el sentido del territorio
Llegados a este punto, la cuestión de los derechos revela su dimensión política más profunda. Un territorio nunca es únicamente una localización económica; es también el espacio en el que distintos grupos intentan realizar proyectos de vida que pueden entrar en conflicto. La empresa busca condiciones de rentabilidad y certidumbre; el trabajador busca ingreso y protección; el desarrollador inmobiliario busca valorizar suelo; el campesino necesita agua y continuidad productiva; el hogar requiere vivienda, movilidad y cuidados; los gobiernos procuran inversión, recaudación y legitimidad; las comunidades intentan preservar recursos, identidades o formas de vida. El desarrollo territorial organiza materialmente esos intereses y, al hacerlo, distribuye capacidad para perseguirlos.
La pregunta por qué territorios reciben qué recursos y cuáles permanecen fuera de determinadas prioridades no puede resolverse, por ello, únicamente con técnicas estadísticas. La estadística permite reconocer la estructura: muestra que acumulación, infraestructura y capacidad fiscal se concentran; permite identificar municipios cuyo desempeño social es mejor o peor del esperado; demuestra que determinadas hipótesis sencillas no sobreviven a la comparación estatal. Pero explicar cómo se produjo esa estructura requiere reconstruir las decisiones y las disputas que la hicieron posible.
Ésta constituye la siguiente capa de investigación que deberá acompañar la revisión final del libro: inversión pública estatal y federal por municipio, distribución de fondos, incentivos para empresas, parques industriales, reservas territoriales, cambios de uso de suelo, concesiones de agua, infraestructura energética y carretera y, cuando sea posible, los actores que intervinieron en esas decisiones. Sólo con esa evidencia podremos avanzar desde la constatación de que las ventajas están territorialmente concentradas hacia la explicación histórica de quiénes contribuyeron a concentrarlas y mediante qué instrumentos.
Aun sin completar todavía esa reconstrucción, los resultados actuales permiten rechazar la idea de que las diferencias observadas sean simplemente accidentes geográficos o productos neutrales del mercado. La concentración conjunta de capacidades productivas, fiscales e infraestructurales muestra una estructura territorial suficientemente coherente para exigir una explicación política. Y el hecho de que esa misma estructura explique bastante bien diversas carencias, pero prácticamente nada de la mortalidad prematura, muestra también que el poder que organiza la acumulación no posee necesariamente la misma capacidad para organizar la protección de la vida.
Ésta puede ser la contradicción más aguda encontrada hasta ahora. El territorio ha sido objeto de una racionalización muy eficaz en función de determinadas necesidades económicas: conectar, producir, transportar, atraer capital y facilitar intercambios. Pero la vida social contiene necesidades que no se ajustan a la misma racionalidad ni generan necesariamente retornos económicos inmediatos. Cuidar, prevenir enfermedades, garantizar movilidad para quienes no poseen automóvil, reducir violencia, proteger el ambiente o sostener a una población envejecida pertenecen a otra temporalidad y requieren criterios de valor que no pueden expresarse completamente mediante rentabilidad.
Weber permite reconocer detrás de esta diferencia una tensión entre racionalidades. La racionalidad instrumental puede organizar con extraordinaria eficacia medios orientados hacia fines previamente establecidos; la cuestión política comienza cuando se pregunta quién definió esos fines y bajo qué criterios. Una administración competente puede construir con éxito un corredor industrial y seguir dejando sin resolver necesidades sociales fundamentales si la jerarquización de objetivos que orienta sus capacidades establece prioridades diferentes. El problema del desarrollo no es, en consecuencia, exclusivamente un problema de eficiencia. Es un problema de finalidad. Y esa finalidad no puede resolverse dentro de la economía misma.
4.11. Del crecimiento a la producción social de la vida
La trayectoria del Bajío demuestra que una sociedad puede modificar extraordinariamente su capacidad de producir riqueza sin transformar a la misma velocidad la arquitectura social mediante la cual esa riqueza se convierte en vida digna. Esta afirmación no niega lo construido ni desconoce las mejoras. Precisamente porque reconoce ambos procesos permite identificar con mayor exactitud la distancia que permanece entre ellos.
Los datos muestran que una parte importante de los derechos mejora donde existen mejores condiciones productivas y laborales. También muestran que esa relación depende de instituciones de traducción y que, cuando éstas son débiles o incompletas, la ventaja económica pierde capacidad para extenderse. La infraestructura y la capacidad fiscal se concentran junto con la acumulación, generando un mecanismo por el cual los territorios favorecidos pueden ampliar sus ventajas. Las políticas sociales logran progresos reales, aunque no siempre a mayor velocidad en los espacios más dinámicos. Y, finalmente, la mortalidad prematura introduce una ruptura que impide considerar la fortaleza económica como garantía de protección de la vida.
Este conjunto de hallazgos obliga a modificar la pregunta inicial del ensayo. Ya no basta con preguntar por qué algunos municipios fracasan o por qué determinados territorios permanecen rezagados. Debemos preguntar qué clase de desarrollo está siendo producido, mediante qué arquitectura institucional y bajo qué distribución de poder.
El Bajío constituye un laboratorio privilegiado precisamente porque en él coexisten capacidades y carencias, modernización y envejecimiento, complejidad productiva e informalidad, centralidad logística y mortalidad prematura. La contradicción no se sitúa fuera del desarrollo, como un residuo que desaparecerá cuando el proceso esté terminado. Forma parte de la manera concreta en que ese desarrollo se ha producido.
Si el objetivo consiste en construir otro curso, la respuesta no puede limitarse a añadir programas sociales a la estructura existente. Requerirá modificar las relaciones mediante las cuales inversión, trabajo, fiscalidad, territorio y derechos se conectan. Implicará también democratizar las decisiones sobre la orientación del desarrollo, porque la discusión acerca de qué infraestructura construir, dónde localizarla, qué costos ambientales aceptar, qué formas de empleo promover o qué servicios deben preceder al crecimiento constituye una discusión acerca de quién tiene derecho a decidir el futuro del territorio.
La economía política devuelve así los derechos al centro de la reflexión económica. Garantizarlos no significa distribuir después una parte de los frutos del crecimiento, sino determinar desde el principio bajo qué reglas se genera la riqueza, qué costos son admisibles, quién debe asumirlos y qué capacidades colectivas debe dejar la actividad económica en el lugar donde se desarrolla. Un modelo capaz de atraer inversión pero incapaz de transformar suficientemente esa inversión en seguridad, educación, salud, cuidado y supervivencia no puede ser considerado completo, por elevada que sea su productividad.
La formulación constitucional permite expresar esta conclusión con claridad. El crecimiento es necesario, pero su necesidad no lo convierte en fin último. Cuando las capacidades creadas por la economía no se traducen de manera suficientemente amplia, progresiva y territorialmente equilibrada en el ejercicio efectivo de los derechos, el patrón de desarrollo resulta estructuralmente insuficiente frente a sus propios fines constitucionales.
La insuficiencia, sin embargo, no es inevitable. Los mismos datos que revelan las fracturas muestran también que existen capacidades públicas y económicas sobre las cuales puede construirse una trayectoria distinta. El Estado que contribuyó a reorganizar el territorio para hacerlo competitivo posee, al menos potencialmente, instrumentos para reorganizar las relaciones mediante las cuales esa competitividad se transforma en bienestar. El problema consiste en que ello exige una redefinición de prioridades, una distribución diferente de capacidades entre escalas de gobierno y una institucionalidad capaz de incorporar las necesidades de reproducción social a las decisiones económicas antes de que sus costos se materialicen.
En esa redefinición se juega algo más que la eficacia de una estrategia regional. Se juega el sentido del desarrollo como proyecto político. Una región verdaderamente desarrollada no debería distinguirse solamente porque puede producir bienes más complejos, atraer capital o incrementar el valor de sus exportaciones, sino porque las capacidades creadas por esos procesos permiten a su población estudiar durante más tiempo, acceder a trabajos protegidos, vivir en viviendas adecuadas, disponer de agua y servicios, cuidar y ser cuidada, desplazarse con seguridad, afrontar la enfermedad sin perder su patrimonio, envejecer sin caer en la pobreza y atravesar la vida sin asumir riesgos de muerte que podrían haberse evitado.
El paso desde la primera descripción hacia la segunda no ocurre de manera espontánea. Supone decisiones, instituciones y disputas distributivas. Supone establecer qué parte de la riqueza permanece en el territorio y bajo qué mecanismos se transforma en bienes públicos; exige decidir qué costos no pueden transferirse hacia los hogares y qué riesgos no deben depender de la posición laboral o del ingreso. Supone, en suma, someter la acumulación a una racionalidad política cuyo criterio de éxito no sea únicamente producir más, sino producir las condiciones colectivas para vivir mejor.
Es precisamente en ese punto donde el análisis debe pasar de los resultados sociales a las instituciones encargadas de intervenir sobre ellos. Los municipios constituyen la escala en la que muchas de las consecuencias del desarrollo se hacen inmediatamente visibles —en las calles, el agua, el suelo, los servicios, la movilidad y la convivencia cotidiana—, pero no controlan una parte considerable de las fuerzas que las producen. Comprender qué pueden hacer realmente, con qué recursos cuentan, qué decisiones dependen de ellos y cuáles se encuentran determinadas por la arquitectura estatal y federal es indispensable para evitar tanto la falsa expectativa de que pueden resolver autónomamente las contradicciones descritas como la complacencia de eximirlos de responsabilidades que sí les corresponden.
Ésa es la pregunta que abre el siguiente capítulo. La economía política de los derechos conduce necesariamente a una economía política de la capacidad gubernamental: si la riqueza y las oportunidades se distribuyen mediante una arquitectura territorial construida políticamente, es necesario determinar qué poder poseen los gobiernos municipales para modificarla, qué poder carecen de posibilidad real de ejercer y qué relaciones entre escalas de gobierno explican que las desigualdades puedan reproducirse incluso allí donde las capacidades económicas para reducirlas son mayores.
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Investigador del PUED-UNAM
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