por Alejandro González
Una de las áreas analíticas que requieren mayor reflexión y sustentación conceptual es la concepción del GA como paradigma de gobernanza. ¿En qué consiste el gobierno abierto como paradigma de gobernanza?; ¿cuál es su contribución al modelo de gobernanza democrática?; y en ese tenor, ¿cuáles son sus alcances, tensiones y limitaciones?
En los últimos años, el paradigma de Gobierno Abierto (GA) ha cobrado un gran vigor analítico y práctico. Todo inició con el ya famoso Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto emitido por el propio Presidente Obama al inicio de su primer mandato en el año 2009 (I), el cual catalizó un movimiento global inusitado que fue institucionalizado a través del Open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto), que es una iniciativa global multiactor que actualmente suma ya 66 países de los cinco continentes, a más de un millar de organizaciones de la sociedad y a múltiples organismos multilaterales como el Banco Mundial, el BID, la CEPAL o la OCDE (II).
Desde el frente conceptual y analítico, día con día se fortalece el cuerpo de literatura teórica y empírica sobre el tema. Esta edición de México Social es un buen ejemplo. A pesar de ello, tanto el concepto de GA como su empleo como paradigma de gobernanza son relativamente nuevos y aún falta mucho camino por andar en ambos frentes. Como todas aquellas cosas de la vida que poseen cierta relevancia, el del GA es un camino que se va haciendo (estructurando, decantando, precisando y hasta reformulando) al andar.
En ese andar también se corren riesgos. Uno de ellos es que un concepto con tanta potencialidad teórica y práctica se degrade a no más que una etiqueta de moda, un lugar común, un término de denotación versátil, o simplemente una manera más atractiva de nombrar nuestras añejas ideas y prácticas sobre lo que consideramos que el gobierno debe ser y hacer en el ejercicio gubernativo de una sociedad que ahora cuenta con una acreditada autonomía, marcada y potenciada por la conectividad que brindan las nuevas TIC (III).
En las siguientes líneas elaboraré algunas líneas argumentativas para dar respuestas a estas preguntas en el afán de seguir contribuyendo a un debate que está abierto, inacabado y aún lejos de consensos lapidarios. Para ello, analizaré primero los elementos fundamentales de la teoría de gobernanza, posteriormente haré lo propio con el concepto de GA, y desde ahí ubicaré las particularidades y contribuciones del GA al paradigma de gobernanza democrática.
De la gobernación a la gobernanza
El final del Siglo XX trajo consigo un movimiento telúrico que cimbró la autocontención y ensimismamiento gubernamental que caracterizaba el ejercicio gubernativo de todos los tipos de regímenes político- administrativos que coexistían entonces. Los primeros cambios se dieron en los Estados Sociales democráticos de la posguerra a raíz de las crecientes presiones fiscales que comenzaron a suscitarse en los años setenta y ochenta. Posteriormente, fueron los Estados Centralmente Planificados del bloque soviético en los albores de la década de los noventa; y, finalmente, los Estados predemocráticos y prerrepublicanos (como los de la región latinoamericana), en donde las transiciones democráticas se catalizaron con fuerza a partir de la década de los noventa.
En mayor o menor grado, todos estos regímenes políticos compartían un enfoque político-administrativo común respecto al rol que el gobierno debía jugar en el ejercicio gubernativo de sus sociedades: era el gobierno el agente central y único de la gobernación de una sociedad, a la cual concebían como un ente disperso y amorfo que por definición debía ser gobernado, administrado y controlado, y en algunos casos (como el de los países Latinoamericanos), hasta sometido. En este enfoque, la sociedad es entendida como parte fundamental del problema del ejercicio gubernativo (nunca como parte de la solución) y lo que subyace en el fondo es un gran escepticismo respecto de sus capacidades de cualquier tipo (organizativa, técnica, económica) (Aguilar, 2006).
En conexión, el problema de la conducción social se resolvía dotando al gobierno de los instrumentos adecuados para ejercer su rol de mando y control sobre sus ingobernables sociedades. Dotar a los gobiernos de capacidades y poderes institucionales, administrativos, fiscales y policiales suficientes era la respuesta al problema de la gobernación de sus sociedades. Aquí no se requieren capacidades o recursos extragubernamentales para gobernar a una sociedad. Desde este enfoque gubernamentalista, el gobierno se tiene a sí mismo y con eso le basta. Estos son los rasgos distintivos del patrón o modo de gobernar que con mayor o menor medida predominó en la segunda mitad del Siglo XX en todos los regímenes del mundo. Esta es la esencia del paradigma de la gobernación.
Las condiciones de relativa estabilidad económica y social que hicieron posible y viable el paradigma de la gobernación comenzaron a minarse lenta pero inexorablemente desde la década de los setenta. Por un lado, la crisis fiscal de los Estados Sociales les obligó a reducir la dimensión de sus administraciones públicas, a introducir variables de costo-beneficio a sus modelos fiscales, y por tanto, a buscar recursos (financieros, organizativos, tecnológicos) en otros lados diferentes al gobierno que pudieran auxiliarlos en la consecución de los objetivos que se habían trazado. Ello implicó repensar el rol que el gobierno debía jugar en la conducción de una sociedad para alcanzar sus objetivos de desarrollo, así como también el rol que la sociedad misma debía jugar en dicho proceso.
Un proceso similar ocurrió en los regímenes centralmente planificados y los predemocráticos-prerrepublicanos. En ambos, una combinación de crisis fiscales con la emergencia de movimientos libertarios y prodemocráticos logró cambiar el rol del gobierno, así como el de sus respectivas sociedades en la conducción gubernativa. La creciente reivindicación autonómica de la sociedad respecto a su gobierno, la cual comenzó a acrecentar y acreditar sus diferentes capacidades (sobre todo la auto-organizativa), obligó a que los gobiernos descubrieran que ya no podían disponer de los recursos en manos privadas y sociales dictando (como antes) órdenes a sus poseedores, planificando centralmente y regulando.
Un factor adicional y determinante en este proceso fue la aparición de las nuevas TIC a finales del Siglo XX y su auge en los primeros lustros del siglo XXI. Las TIC no solamente facilitaron y reivindicaron en definitiva la capacidad auto organizativa de la sociedad y su autonomía frente al gobierno, sino que modificaron las formas de relación entre ambos, al disminuir las asimetrías de información (y de poder), facilitando las interacciones gobierno-sociedad, al efectuarlas sin necesidad de los tradicionales y poco funcionales canales institucionales- normativos de participación ciudadana.
Estos cambios en el ejercicio gubernativo de la sociedad fueron configurando el paradigma de gobernanza (IV). Este enfoque le implica al gobierno abandonar su ensimismamiento y autosuficiencia para reconocer que más allá de las fronteras administrativo-burocráticas del gobierno existen recursos, capacidades e información que pueden resultar cruciales no solo para identificar y estructurar de mejor manera los problemas públicos que marcan la vida asociada, sino también para establecer alternativas de solución e implementarlas. En muchas ocasiones, incluso para identificar y abordar problemas que el gobierno no quiere ver o abordar a falta de incentivos o conveniencia, o para vigilar que el gobierno se mantenga en las rutas de implementación trazadas cuando éstas enfrentan resistencias por actores afectados.
En suma, una sociedad con recursos significativos que potencialmente puede colaborar con el gobierno para resolver problemas públicos, o bien, que puede ejercer control sobre éste para que haga o deje de hacer cosas que de otra forma no haría. Esto implica un cambio radical en la concepción que el gobierno tenía de la sociedad respecto al paradigma preexistente (el de la gobernación), en tanto que ésta deja de ser solamente la fuente del “problema” que el gobierno providencial debe resolver, sino que es también parte de la solución del mismo, ya sea por vía de la colaboración con el gobierno o del control hacia el gobierno. Bajo estas premisas, el gobierno abandona su papel como el agente central y único del proceso gubernativo de una sociedad.
En conexión, los típicos instrumentos unilaterales de conducción social de los gobiernos, basados en la lógica del mando, el control y la regulación sobre sus ingobernables sociedades no solo pierden su eficacia coordinadora de la acción colectiva, sino que en el camino desaprovechan los valiosos recursos extragubernamentales con los que cuenta la sociedad (en sus sectores privado y social) para resolver los cada vez más complejos problemas públicos. Por tanto, el gobierno requiere nuevos instrumentos de coordinación de la acción colectiva (sin abandonar del todo los anteriores) (V) que aprovechen y canalicen las capacidades auto organizativas de la sociedad.
Visto así, el enfoque de gobernanza bis a bis el enfoque de gobernación es una aproximación menos gubernamentalista del proceso directivo del gobierno sobre su sociedad y más asociado (desde la colaboración y el control) a los sectores privado y social. En última instancia, y parafraseando a Luis F. Aguilar (op cit), es un modo de gobernar que le reclama a los gobiernos reconocer interdependencias donde antes había dependencia.
Contribución al paradigma de gobernanza democrática
El paradigma de gobernanza tiene implícita la idea de que las prácticas políticas que un gobierno sigue en su interlocución con los ciudadanos para dirigir a su sociedad pueden dilapidar o subutilizar el potencial y alcance de los recursos que posee o, en sentido contrario, explotarlo cabalmente y llevarlo al máximo de su capacidad, desplegando cursos de acción que tienen como efecto que las situaciones sociales deseadas sean transformadas en situaciones reales (Aguilar, op cit). ¿Cuáles son esas prácticas políticas concretas de interlocución gobierno-ciudadanos?; ¿en qué consisten y de qué factores dependen?; ¿cómo se traducen en cursos de acción para efectuar los objetivos sociales deseados? Estas preguntas son la materia prima del gobierno abierto y, por tanto, representan su contribución al inacabado paradigma de gobernanza en contextos democráticos.
El gobierno abierto aborda los factores y atributos político-administrativos de los cuales depende la capacidad de un gobierno (en un contexto democrático) para relacionarse con sus ciudadanos en el abordaje de los problemas públicos, de forma tal que se aprovechen al máximo el potencial y recursos que ambos poseen. En ocasiones, las formas de relacionamiento óptimo implicarán procesos de colaboración y co-creación gobierno-sociedad para abordar y resolver problemas públicos. En otras, las formas de relacionamiento óptimo implicarán procesos de tensión creativa en la cual la sociedad ejercerá un rol de demanda- control sobre el gobierno para que éste haga o deje de hacer cosas que de otra forma no haría a falta de incentivos o simplemente porque no le conviene a sí mismo, aunque sí resulte socialmente conveniente (González, 2008). Subyace la idea de que los procesos de generación de valor público (VI) son compartidos entre gobierno y sociedad y que éstos son producto de un relacionamiento tanto colaborativo como de tensión entre ambos actores. El tipo de relacionamiento óptimo (colaboración vs tensión) es contingente a la situación de política concreta que se aborda (VII).
Desde el GA como paradigma de gobernanza, tres son los atributos político-administrativos de los cuales dependen los procesos de co-generación de valor público gobierno-sociedad, a saber, del grado de transparencia del gobierno; del grado de colaboración e innovación intragubernamental y entre el gobierno y los ciudadanos; y, finalmente, del grado de participación y control que los ciudadanos puedan tener y ejercer en los procesos de política. Desde la perspectiva del GA, la adecuada (y contingente) articulación de estos tres atributos político-administrativos determina la capacidad de un gobierno para relacionarse con sus ciudadanos en el abordaje y la resolución de los problemas públicos, de forma tal que se aprovechen al máximo el potencial y los recursos que ambos poseen. Cabe destacar que los tres atributos han sido revitalizados y potenciados en los últimos lustros por las posibilidades que abren las nuevas TIC.
Entendido así, el GA no es solamente una agenda de reformas en materia de transparencia, de rendición de cuentas, de participación y control ciudadano, o de innovación tecnológica y organizativa para la colaboración dentro y fuera del gobierno. Es un paradigma de gobernanza democrática que requiere y demanda de esos atributos político-administrativos para establecer procesos de relacionamiento gobierno-sociedad (de colaboración y de tensión creativa), que aspiren a resolver problemas públicos de forma eficaz, eficiente, sostenible y con plena legitimidad democrática.
En última instancia, el reto teórico y práctico del GA consiste en cómo consolidar la capacidad de gobernar en un nuevo contexto, en el cual la autonomía de la sociedad ante su gobierno y su capacidad autoorganizativa han quedado más que acreditadas, en un siglo en el cual las TIC juegan un rol fundamental para ambos fines.
Referencias:
I. Aguilar, Luis. (2006) Gobernanza y Gestión Pública. México: FCE
II. González, Alejandro (2008) “Orientación a Resultados y Sociedad Civil, el rol de las OSCs en el fortalecimiento de la transparencia, la rendición de cuentas y el valor púbico de la AP”, en González A. Coord. (2008) ¿Gobernar por resultados? Implicaciones de la política de evaluación del desempeño del gobierno mexicano. GESOC, A.C.: México.
III. Kooiman, J. (1993) (ed) Modern Governance: New Government-Society Interactions. Londres: Sage.
IV. Moore, M. H. (1995) Creating Public Value. Cambridge: Harvard University Press.
V. Ramírez, A. (2014) Informe de Conclusiones y Recomendaciones Coloquio Iberoamericano sobre Gobierno Abierto: Lecciones y Desafíos para la Región. Mimeo
VI. Ramírez A. y N. Dassen (2014) Vientos de cambio. El avance de las políticas de gobierno abierto en América Latina y el Caribe. BID: Washington DC.
Notas:
I. Se puede consultar aquí: https://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment
II. Una lista completa de los países y organismos multilaterales que se han sumado a OGP se puede localizar en el sitio www.opengovpartnership.org
III. Tecnologías de la información y comunicación
IV. No es el objetivo de este artículo hacer un recuento de la evolución del concepto, por lo que solamente reseñaré que existe un consenso en el sentido de que éste fue acuñado (en su actual connotación), en el famoso reporte del Banco Mundial de 1989 “El África Subsahariana: de la crisis al desarrollo sustentable, una perspectiva de largo plazo”. Desde el ámbito académico fue quizás Kooiman (1993) uno de los primeros en abordar el cambio de equilibrio entre gobierno y sociedad que estaba tomando lugar en el mundo. Desde la perspectiva latinoamericana, el trabajo de conceptualización más acabado lo ha realizado sin duda Luis F. Aguilar (2006).
V. Recordemos que los instrumentos tradicionales de la gobernación siguen siendo útiles y vigentes en nuestras sociedades marcadas por el flagelo del crimen organizado, la violencia y amplias áreas de impunidad rampante.
VI. En apego a la clásica definición de Valor Público de Moore (1995). Aquí difiero de algunos colegas analistas, principalmente vinculados a organismos multilaterales como el BID, la CEPAL y el Banco Mundial (ver por ejemplo, Ramírez Aldujas, 2011 y 2014; Remírez y Dassen, 2014), quienes solamente consideran a la colaboración como el tipo óptimo de relacionamiento gobierno-sociedad en los procesos de gobierno abierto, omitiendo a la tensión creativa como una forma de relacionamiento que en ocasiones resulta más óptimo para aprovechar los recursos extragubernamentales con los que cuenta la sociedad para la resolución de problemas públicos en el marco de un gobierno abierto. A mi entender, el análisis de los colegas de los organismos multilaterales posee dos puntos ciegos. El primero es que omite reconocer que los procesos de relacionamiento gobierno-sociedad son dinámicos y en ocasiones el mismo proceso demanda de acciones tanto de colaboración/co-creación como de demanda/control. El segundo es que los gobiernos distan de ser monolíticos y que en éste coexisten áreas en las que las condiciones están dadas para que sea la colaboración el principio de relacionamiento predominante, mientras que en otras no, por lo cual la tensión creativa resulta el principio óptimo.
| Alejandro González Director General de GESOC A.C. y Co-Presidente a nivel global del Comité Directivo del Open Government Partnership. |
